巨灾应对事关公众福祉和社会稳定大局，既是对政府应急管理系统的全方位检阅，更是对其管理智慧的严峻考验。从“4 20”芦山地震的救援和应对情况看，公众和媒体的普遍感受是：我国政府的应急管理能力相较于5年前的汶川地震，已经有了长足的进步。欧美权威媒体也报道指出，中国政府在此次救灾中明显比汶川地震更加快速、成熟、有序和富有经验。但也应当看到，此次地震应对中仍暴露出一些值得反思和需要改进的问题。
在政府巨灾应对的各项活动中，应急体制机制是确保救灾得以顺利开展的重要制度基础和程序保障。为了更加理性地审视政府巨灾应急管理的能力，进一步提升重大突发事件的应对水平，有必要从体制机制的几个关键要素入手对两次地震应对进行对比和分析。
政府巨灾应急管理能力的进步
得益于汶川地震以来积累的宝贵经验，此次芦山地震中政府的应急管理能力有了显著提升。主要体现在以下若干方面：
一是指挥体系更加顺畅，“统一指挥，综合协调”原则更加凸显，合成应急和协调应急水平显著提升。芦山地震发生后，各级指挥机构各司其职，高度协同。国务院抗震救灾指挥部主要从国家层面制定政策、调配资源、协调各救灾主体关系;成都军区牵头组成抗震救灾联合指挥部，统一指挥各参战部队和武警;四川省抗震救灾指挥部则按照“属地管理”原则对各方面救援力量进行统筹协调，合力开展救援工作。汶川地震初期，来自军队和不同地方、不同行业的大量的救援队伍涌入灾区，出现了指挥部重叠和职能交叉的情况。由于“政出多门”或者“各自为政”，造成初期救援场面一度失序。后来成立成都军区联合指挥部后才使这一状况得以纠正。
二是灾情信息报告更为迅捷，信息来源更加可靠。此次震后，成都军区在1小时左右即派出飞机前往灾区实施航拍，获取灾情数据信息，定位核心受灾区域，为决策者提供可靠的震情分布信息。得益于汶川地震后四川省在全省推行“应急卫星电话配备到县”的举措，重灾区宝兴县在短暂失去联系后，灾情很快通过两部卫星电话得以传出。而在汶川地震初期，重灾区由于通讯和大量道路中断，又缺少卫星电话等必要的应急通讯装备，基本与外界失去联系，灾情分布和受灾程度无法及时报告给决策者。
三是媒体沟通更为高效，新媒体平台作用得到更大发挥。信息渠道从平面媒体和网站报道为主的传统模式，发展到各种传统媒体与新兴媒体融合交织、各种信息平台互为补充的新兴模式。芦山地震发生3.5个小时后，四川省政府召开首次新闻发布会，通报灾情和先期救援部署等情况。前三天共举行6场新闻发布会，与汶川地震每天一次发布会相比频率更为密集，为公众了解救援进展、人员安置和物资保障等情况提供了权威平台。同时，微博和微信两大新兴媒体成为此次芦山地震后最快速、最迅捷的信息沟通平台。微博等网络媒体在此次地震中发挥了信息传播“前哨兵”的重要作用，震后1分钟，中国地震台网官方微博即发布了地震信息。手机微信作为社交媒体平台，在灾区与外界沟通方面也发挥了“小喇叭”的重要作用，成为公众了解灾情的重要渠道。
四是社会动员更加理性，政府的管理思路更为成熟，主导作用发挥更为明显。政府对社会组织和志愿者的自发救灾和捐助活动进行了合理引导和规范管理。一方面更好地确保了通往灾区的道路最大限度地发挥救灾生命线作用;另一方面通过“先确认、再捐赠”的方式，保证了捐赠物资能够最大限度地满足灾区急需，使“好钢用在刀刃上”。与之形成鲜明对比的是，汶川地震初期很多组织和个人自发救灾活动的盲目和无序不但浪费了宝贵的道路资源，造成救援低效甚至失效，也在一定程度上打乱了政府的整体救灾部署。
五是资源管理更加成熟。震后救灾资源需求方面，官方不断更新最新物资需求情况，分门别类公布急需生活保障物资、次要生活补充物资和中长期需求物资状况，针对不同受灾地点发布详尽的重点急需物资信息。资源供给方面，及时更新最新物资的获取情况，做到有的放矢，避免了资源浪费和重复供给。在资源调度和组织方面更为科学和高效，尤其是在救援之初，部分重灾区由于道路受阻，在资源调配时基本遵循了轻便搜救设备和救治器械随人员先上，大型破拆救援设备次之，生活用品随后跟进的梯次推进原则，为科学救灾提供了保障。
提升政府巨灾应急管理能力的思考
此次芦山地震的应急救援无疑是成功的。但如何将我们在灾难应对中的体制优势和机制优势加以固化，并不断改进管理方法上的不足，避免在今后的巨灾应对中再走弯路，是需要政府管理者深刻思考的一个重大命题。当前和今后一段时期内，提升政府巨灾应急能力，应重点加强以下几个方面的工作：
第一，需要从法律上将巨灾联合救援机制加以固化。注重法律法规和应急预案的衔接，适时修订《突发事件应对法》甚至可考虑出台紧急状态法，从法律层面对巨灾处置机构及其处置权限进行明确授权。如一旦巨灾国家响应开始，在应急预案启动的同时，军队与地方联合指挥体系即行启动，指挥决策授权即行生效，确保在最短时间内顺畅地开展合成救援行动。
第二，需要进一步加大先进救灾设备设施的投入。汪洋副总理因通往重灾区的道路数度阻断而被迫下车步行前行，在很大程度上反映了我国在以救援直升机为代表的先进救灾设备上投入不足的状况仍未得到根本改观。灾后道路受阻、运力受限、物资受困是地震救援的常态，此时空中救援的地位就显得举足轻重。汶川地震中暴露的重型运输机严重匮乏、空中救援和运输投送力量异常薄弱的问题至今仍是困扰我国巨灾应对的一大难题。在这方面，应当建立以国家航空器投入为主导、民用航空器投入为补充的政府、军队和民航运输企业三方共担，建立政府购买救灾服务的运作模式，才能确保在今后的巨灾救援中类似的尴尬不再上演。此外，在地震救援中的大型破拆设备、探测设备和应急通信设备等方面也都还有很大的投入空间。
第三，需要进一步重视灾害信息的收集报告途径和方式。信息是巨灾救援的生命线，各项决策也需靠准确快捷的信息作为驱动。尽管此次地震中信息收集报告途径更为顺畅、信息传递速度大为提高，但是，由于灾情信息的不对称而导致信息“孤岛”的情况仍然存在。这需要政府管理者进一步理顺巨灾信息上报和收集机制，加快应急专网建设，继续发挥好已有的体制内信息渠道优势。此外，还应注重广纳民声，广开信息源，并辅以快速核实机制，确保灾情信息不留死角和盲区。
第四，需要从根本上提升建筑物的抗震设防等级。汶川地震后，我国进一步提高了建筑物抗震设防等级标准，对建筑工程抗震设计规范进行了修订。但遗憾的是，此次芦山地震中房屋倒塌仍然是人员伤亡的主要原因。日本在阪神地震后四次修订了《建筑基准法》，建筑物设防标准一再提高，在“311”东日本9级大地震中，因建筑物倒塌而导致的直接人员死亡仅占4.4%。这应当引起我们的深刻反思，如何在建筑物抗震设防的规范标准执行和落实方面痛定思痛，狠下决心，是当前灾后重建面临的当务之急，也是今后城镇化、新农村建设中必须要面对的一项考验。
第五，需要尽快建立和完善巨灾补偿机制。目前，巨灾的灾后补偿主要以政策性转移支付、金融信贷、对口支援、社会捐赠等方式为主。这些方式多为“一事一议”的应急之举，缺乏可持续性。而我国的巨灾保险体系尚不健全，地震仍排除在财产险之外，保险在灾后补偿中发挥的作用极其有限，如汶川地震中保险业赔付额仅占总损失的0.2%。这方面可借鉴欧美国家做法，从成立常态化的国家巨灾基金，开放政策性巨灾保险险种，完善灾后融资贷款专项制度，规范捐赠资金管理等方面着手，建立国家层面的巨灾补偿机制。使巨灾补偿由过去单纯的以政府为主的模式转变为政府主导、保险及金融机构共同参与、社会和灾民共同分担的综合补偿机制。
总之，只有从制度和实践层面将上述问题解决，在未来的巨灾应对中我们才能更加从容不迫、更加高效有序、更加理性成熟。
