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德国应急救援队伍建设模式及借鉴

放大字体  缩小字体 发布日期:2013-02-26    来源:国家行政学院学报
核心提示:在发达国家之中,德国在应急救援队伍建设方面具有许多特色的做法。在这个8000万人口的国度,建立起了多达180万人的、以志愿者为主体的庞大的应急救援队伍。[1]德国应急救援队伍如何建设,有哪些特点,如何运作,其经验对于我国应急救援队伍探索性地建设阶段,具有不少启示性意义。

在发达国家之中,德国在应急救援队伍建设方面具有许多特色的做法。在这个8000万人口的国度,建立起了多达180万人的、以志愿者为主体的庞大的应急救援队伍。[1]德国应急救援队伍如何建设,有哪些特点,如何运作,其经验对于我国应急救援队伍探索性地建设阶段,具有不少启示性意义。

一、 德国救援队伍:构成与特点

德国应急救援队伍主要由消防、联邦技术救援署、红十字会、马耳他骑士战地服务中心、工人助人为乐联盟、生命救助协会、约翰尼特事故救援等综合救援、技术救援机构、医疗救护和专业救援等组织(见表1)。凌学武在其《德国应急救援中的志愿者体系的特点与启示》一文中对这些机构的历史发展、组织职能、人员构成等进行了较为清晰地概述,本文对此不再赘述。

德国的上述救援机构都相互独立,实际上彼此之间都有相互联系。这种联系也反映出了德国应急救援队伍建设十分独特的特点,具体可用五个“相结合”来归纳:

一是救援与救护相结合。在德国,消防队伍和医疗救护队伍(特别是红十字会)是应急救援的第一响应者,肩负着所有突发事件的第一时间应急处置工作。所有消防员都需要掌握必备的基础性医疗救护知识,并在应急救援时对伤者进行第一时间的医疗救护。除此之外,救援和救护相结合还表现为:在德国大部分地区,消防队和医疗救护机构公用一个场所办公或共享接警信息,并在接到求救信息时同时出动救援力量。

二是综合与专业相结合。由于消防队伍是第一时间救援力量,处置的事件多种多样,因此要求其必须是一支综合性的救援队。而“综合”的必然结果是,无法做到各种救援技能都很专业,只能是“广而泛”。所以,对大部分消防队而言,除了灭火救援技能之外,其掌握的其他技能都只是基础性的。为了弥补这种不足,就需要借用专业的救援力量进行支持,消防之外的其他组织正是补充性的专业力量,在各自专业领域发挥着重要的支持作用。特别值得指出的是,在这些专业性组织中,联邦技术救援署(THW)是一支非常强大的力量。THW的所有成员除了掌握和消防队同样的基础救援技能之外,还可根据自身爱好接受其他更为专业的救援培训。作为一个在全国有668个地方协会的机构,THW建立了13种专业救援队伍,并根据各地实际需要而分配到地方协会或地区分局和州协会之中。这13种专业队为:基础设施、供电、照明、定位、泵水、水险、清障、爆破、后勤和物流、指挥通讯、水净化、搭桥、油污。各专业队根据器材配备的不同,又可分为不同的类别。

当发生特殊灾害而需要专业力量支援时,这些专业救援队的作用举足轻重。

三是专职与兼职相结合。可以想象,德国这么庞大的应急救援队伍,若完全通过专职人员是不能实现的,必须是大量调动社会力量,利用志愿救援服务。在德国,消防队伍有三种类型:职业消防队、志愿消防队和义务消防队。其中,职业消防队员属于公务员,由政府供养;义务消防队员则是为了抵消某种义务工作(如兵役)而加入消防队伍的人员。根据法律,德国只有人口达到8至10万(具体标准由各州决定)的地区才设立职业消防队。[2]因此,在全德130万的消防员中,绝大部分都是志愿者。THW的模式也是如此,在全国8万名人员中,只有800多人是专职人员,仅占1%。这些专职人员包括THW的救援培训学校的教师,地区分局、州协会和总部的管理人员。所有THW地方协会层级以下的人员均为志愿者。马耳他骑士战地服务中心、工人助人为乐联盟、生命救助协会、约翰尼特事故救援等组织则更是纯粹的志愿者组织。

四是政府与社会相结合。虽然应急救援人员绝大部分都是志愿者,但并不意味着德国政府对于应急救援队伍建设的投入很薄弱,而是采取一种政府资源与社会力量相结合的方式。具体做法是:政府出钱、社会出人。救援人员大部分都是来自社会的志愿者,他们自身的管理采取的也是一种社会自治方式,如领导人经成员选举产生。政府则对救援队伍建设所需的场地、设备及维护、人员培训等提供财政支持。当然,救援组织也可以法律允许的范围内接受赠款,较为富裕的地区亦可自行投入建立自己的消防队或消防站。

五是地方与联邦相结合。在联邦制度下,德国的应急管理职能归属地方,因此在救援队伍建设上也主要依靠地方力量。但这并不表示联邦政府不投入应急救援队伍建设或不参与地方应急救援。实际上,THW就是一个联邦机构,由联邦内政部垂直管理,但其人员则在经地方救援队伍或地方政府请求时迅速参与当地救援,而队伍建设经费和救援产生费用均由联邦政府出资。在一些地区,地方政府也会出资购买一些救援设备交由当地的THW地方协会,以用于当地的应急救援。

二、 德国救援指挥:分权与协调

由于救援组织的多元化、社会化和条块并蓄,德国应急救援的指挥协调体系相对复杂,但因较为合理的分权而在实际救援中彰显效率,大体表现为四个方面。

首先,联邦与地方相分权。在德国,参与应急管理的既有联邦机构(如联邦内政部、联邦警察、THW),也有联邦州(如州内政部、州警察)和地方机构(如县政府、消防)。但在这个联邦制的国家,应急救援的职责在各层级政府之间有着明确的划分。只有在战争时期,联邦才担负公民保护的责任。和平时期的灾难则由16个联邦州负责。联邦重点负责支持与设备提供,联邦州则负责县/市的财政支持与协调资源与报告体系。至于应急救援的指挥权,则由县/市政府的领导者或机构负责。上一级政府只有在县/市发出请求或事件影响跨区域时,才可以参与到应急救援之中,但这种参与只发挥协调或应急保障的作用,而不取代或削弱县/市政府对于各自辖区的应急救援指挥权。

 

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