我国《突发事件应对法》规定，“人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍”(第二十六条)。《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》要求各地要在全面加强各专业应急救援队伍建设同时，组织动员社会各方面力量重点加强防汛抗旱、森林草原消防、气象灾害、地质灾害、矿山、危险化学品、公用事业、卫生、重大动物疫情等专业应急队伍的建设工作。这是一种以职能部门为导向的应急队伍建设方法，具有很多优势，可以充分发挥职能部门的专业性，并利用现有条块体系，通过各层级的相应部门建立相应地专业救援机构。其不足之处在于，通过具体界定灾种的方式在全国范围内明确应急救援队伍类型可能会带来浪费或不足。一方面，并非所有地区都会发生《意见》中所列的专业性灾种，因而也就不需要所有类型队伍都要建设。例如，有些地区并没有矿山，若教条般地建立矿山救援队，则属浪费行为。另一方面，所有文本都难以概括全国范围内不同地区可能发生的各种灾害，特别是在中国这样一个灾害繁多的国家。例如，在一些沿海地区或大河流域，水上救援是一项重要内容，相应的专业救援队伍也就需要建立，但此类专业救援队伍在《意见》中却没有单独例举。因此，为避免浪费或不足，专业救援队伍的建立应与实际需要相适应。科学的做法是，在风险评估基础上确定所可能发生的灾种，以此作为是否建立有关专业救援队伍的标准。
第三，行政技术各分其权，避免行政部门干扰技术救援。救援是一项综合的工程，特别是在大型灾害中的救援，需要政府各职能部门与救援队伍之间亲历合作，才能有效减缓和控制灾害。与此同时，救援在很多时候又涉及专业性、技术性问题，需要一定的专业技能和丰富的救援经验才能较好应对。因此，在吸纳专家咨询的同时，应当保障技术救援指挥员在救援决策中的相对独立性。德国的经验是，行政与技术相分责，技术救援指挥员在救援决策中具有较强的相互独立性。德国救援指挥人员均从基层干起，经过所有救援队员所需的培训，因而了解队员在救援中的能力，能合理计算和分配救援任务，保证救援的相对有序性。相对而言，我国具体救援的指挥在决策中的独立性还有待提高。以消防为例，我国消防指挥员必须亲自勘查掌握灾情，在最第一线指挥和参与救援。而德国则不提倡消防指挥员亲自勘察灾情，因为指挥员承担着攸关全局的决策责任。德国消防指挥员对其队员的灾情勘察能力也充分信任，因为这些队员都是指挥员在日常培训和实战中亲自训练出来的。因此，我国需要将行政职责和技术职责进行区分，强化技术救援指挥员在具体救援中的决策相对独立性，尽量避免行政部门对技术救援工作的干扰。
第四，充分调动社会力量，发挥志愿者的灾害救援作用。以志愿者为核心，是德国应急救援队伍建设的一大特色。德国之所以能够建立起庞大的志愿者队伍，既与其拥有良好的志愿服务传统有关，也和其长期以来的鼓励志愿服务的政策保障有关。在2011年废除义务兵役制之前，德国法律规定公民可以选择参加一定时长的与救援或救护有关的志愿服务来代替服兵役。德国法律还明确规定，公民参加志愿救援活动的义务高于其上班工作的义务，雇主应允许和鼓励雇员参加志愿救援活动。对于雇员因参加志愿救援而对雇主造成的损失，由政府给予补偿。德国国会2007年还专门通过决议，规定可以为志愿者参与救援提供最高达500欧元的补偿。
近些年来，我国在志愿者救援队伍建设方面也进行了一些探索。以广东省为例，2010年1月发布了《广东省应急志愿者队伍组建方案》[3]，12月又印发了《广东省应急志愿者管理办法(试行)》[4]，制定了一系列鼓励参与应急志愿服务的政策，包括：(1)调用补偿制度。应急志愿者要按规定参与应急管理相关工作特别是应急救援工作，参与应急工作实行登记制度，并购买人身意外伤害保险，视情况适当给予补助。(2)评比表彰制度。定期对应急志愿者进行评比表彰。(3)优先录用制度。鼓励各类学校在同等条件下优先录取有应急志愿服务经历且表现突出的学生，特别是各类大学中与应急管理相关的专业。鼓励各单位在同等条件下优先录用有应急志愿服务经历且表现突出者，特别是与应急管理有关的岗位。这些政策是我国志愿者队伍建设过程中的有力尝试。然而，由于缺乏实施细则，亦没有立法保障，其效果还有待观察。我国应当加快促进志愿服务的立法进程，在国家层面出台有关志愿者支持和管理的办法及实施细则，以充分调动社会力量，为大规模灾害应急救援补充必要队伍。
[参考文献]
[1]凌学武.德国应急救援中的志愿者体系的特点与启示[J].四川行政学院学报，2009，(6)：70.
[2]“German fire services”, http://en.wikipedia.org/wiki/German_fire_services, 29 April 2011.
[3]广东省人民政府办公厅：《关于印发广东省应急志愿者队伍组建方案的通知》(粤府办[2010]2号)，2010年1月8日.
[4]广东省人民政府办公厅：《印发广东省应急志愿者管理办法(试行)的通知》(粤府办[2010]18号)，2010年12月5日.
