但是，通过实践也暴露出我国应急预案管理和预案体系建设存在不少问题，特别是近年来各类突发事件的关联性明显增强，次生、衍生事件越来越多；以网络为平台的公共舆论和媒体对突发事件关注度越来越高。工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，对应急预案体系建设提出了新要求。
1.应急预案未充分体现应急准备。由于缺乏风险评价、脆弱性分析和应急能力评估这些重要的基础性工作，许多预案没有从最坏的情况出发，对可能发生的突发事件的严重性往往考虑不足，也未紧密结合实际提出合理、适度的应急需求，往往使应急处置工作很被动。比如《“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故调查报告》中就指出，“在‘7·23’事故应急处置工作中，也暴露出铁道部对动车组列车运行中发生的重特大事故应急预案和应急机制不完善、应急处置经验不足，信息发布不及时，对有关社会关切回应不准确等问题。”
2.应急预案体系结构、分类有待改进完善。现有的预案分类多以事件类别和政府各部门的职能为基础，容易忽略突发事件的关联性、综合性和相互转化，使预案缺乏综合协调、相互衔接和连贯性；有些部门或单位又只愿当主角，不善于当配角，难以有效应对大规模综合性突发事件；针对可能造成严重后果的重要基础设施及关键性资源损毁和恢复重建工作的预案编制工作明显滞后。
3.应急预案的针对性、适用性、科学性、可操作性和标准化亟待提高。一些预案中套话较多，核心要素不齐全，预案内容不完备，没有明确回答突发事件事前、事发、事中、事后，谁来做、怎样做、做什么、何时做、用什么资源做等问题。一些应急预案编制过程中未进行严格评审，相关领导往往是签字画圈，缺乏有效审核。
4.应急预案动态管理滞后，持续改进机制尚未形成。对预案修订的时间、程序缺乏明确具体的要求，未能根据实际变化及时修订；应急预案公开程度不够，社会力量参与程度有限；许多预案缺乏实战演练，演练评估也不够深入。
为此，对加强我国应急预案体系建设提出如下建议。
1.必须高度重视应急准备。这里的应急准备最关键的是做好应对最坏、最困难灾难的准备。预案既是应急体制机制多年实践的总结和凝练，也是应急体制机制改革、创新的重要载体。所以，应当制定国家应急准备战略框架，明确应急准备工作的目标与内容；建立国家和各地各部门统一高效的应急指挥架构；建立应急救援队伍和应急资源管理机制，实施应急物资装备、通讯和信息的标准化管理；建立应急准备评估体系，推动风险评估和脆弱性分析工作的广泛开展，提升应急准备能力。使应急准备工作真正被提升为涵盖预防、保护、响应和恢复等各项使命的基础性工作，使应急准备能力建设成为应急工作中的重点内容。
2.针对薄弱环节优化预案体系。一是在风险评估暴础上，增强各级各类应急预案的针对性。推进应急响应工作精细化管理，明确突发事件应对的责任体系、现场指挥体系、工作流程和处置措施，进一步完善各类应急处置方案和执行程序，做到内容完整，简洁规范，通俗易幢，好记管用，实操性强。二是充分体现“党委领导，政府负贵，社会协同，公众参与”的社会管理方针；保持与上级和同级应急预案的紧密衔接，保持与相邻行政区域或单位相关应急预案的衔接；突出广播、电视和互联网在突发事件应对中的重要作用，健全突发事件快速反应和应急处理机制，及时传播信息，正确引导舆论。三是基于国内外典型事件情景进一步梳理国家和地方的专项应急预案和部门预案，完善国家应急预案体系结构和应急预案分类方法。编制国家重要基础设施和关键性资源保护预案。
3.加强基层组织和单位应急预案管理工作。制定应急预案编制导则和应急预案评审指南，分类指导基层组织和有关企事业单位的应急预案编制工作；规定应急预案编制程序，明确应急预案编制方法，明确应急预案评审要求；真正做到“五进”（进社区、进厂矿、进学校、进机关、进农村），“五有”（有预案、有机构、有队伍、有必要的物资储备、有科普宣传）；要把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作。
4.切实加强领导和动态管理。领导参加预案的制定是领导同志进入角色的过程。必须建立有关领导和各相关方面有效参与应急预案编制的工作机制。要制定应急预案修订制度，明确应急预案更新、修订的条件、要求和时限；推动应急预案公开化、透明化；制定应急演练的实施细则，规范应急演练的实施与评估，提升应急演练实效。演练是最好的培训：一要突出重点，不要求大求全；二要注重实效，不要流于形式，琊要怕演练过程中发现问题；三要厉行带约，不要铺张浪费；四要确保演练过程中的安全。目前，北京、广东和陕西等省市都制定了相应的应急预案和演练等管理办法，应当加强这方面的交流、总结和提高，通过加强应急预案的制定修订、评估年限演练等各项动态管理工作，建立健全我国应急预案持续改进的长效机制。
作者简介：
闪淳昌，国务院参事，应急管理专家组组长。
