应急预案是否管用、实用，关系到应急管理工作整体的发展走向。2007年，华建敏同志在全国基层应急管理座谈会上指出，“应急预案是应急管理工作的主线，管不管用是预案的生命线。”前几年，与兄弟省市一样，上海的应急预案体系建设主要任务是实现从政府到社会的全覆盖，以达到“横向到边、纵向到底”的要求。但随着对应急管理工作认识的不断深化和突发事件应对经验的不断积累，应急预案建设面临着从“量变”向“质变”转化的迫切需要。当前，特别需要加强思考和研究，提出能够切实提高应急预案可操作性的方法。
一、上海市应急预案体系的主要内容
作为特大型城市，历届上海市委、市政府坚持把城市的安全运行问题摆在突出位置，逐步建立、发展并完善了应急管理的工作体系。2001年，从防灾减灾角度出发，初步构建起城市综合减灾和紧急处置体系；2003年，受成功应对“非典”的经验启发，较早地在省级城市中发布了政府总体应急预案——《上海市灾害事故紧急处置总体预案》。2004年，结合特大型城市紧急事故处置的特点，依托公安部门，建立了上海市应急联动中心，负责对一般、较大突发事件的联动处置和对重大、特大突发事件的先期处置。2006年，按照国家推进应急管理“一案三制”的总体要求，发布实施了《上海市突发公共事件总体应急预案》，全市应急预案体系建设进入了正轨化、规模化和体系化的阶段。据统计，截至2012年4月上海市共有各级各类应急预案总计约27万件，数量上以基层预案为主。其中，企业应急预案和各类现场处置方案约22万件，学校应急预案约2.8万件，街道、乡镇、村（居）委会的应急预案以及细化处置规程约3万件。
按照“预防与应急相结合、常态与非常态相结合”的原则，在完善原有灾害事故处置预案的基础上，在政府层面，已形成了以市级总体预案为龙头，50余个专项和部门预案为主体，区县、基层应急管理单元、重大活动和基层应急预案为支撑的应急预案体系，基本涵盖了可能发生或可能造成影响的各类突发事件。上海市的应急预案体系具有以下三个特点。
（一）层级扁平，适度精简。
部门应急预案，名为“部门”而实行“专项”之职，处在同一效力层次。基于应急联动机制，上海市对各类突发事件实行统一接警、快速调度和联动处置。市应急联动中心受市政府委托，负有调度各应急联动单位开展联动处置的职权。涉及人命救助的现场，市和区县综合性应急救援队伍还将牵头建立现场指挥体系。应该说，“大基层”是特大型城市的重要特点之一，各类突发事件的复合化程度很高，跨部门协调的情况十分普遍。扁平化的预案制度设计能够最大程度地提升应急响应的效率。
（二）分级分类，互有侧重。上海市应急预案按类型分，有总体预案、专项预案与部门预案、工作预案等。不同类型预案的侧重点存在差异。其中，总体预案重点明确突发事件应对的工作原则、组织体系、响应机制和保障要求；专项和部门预案侧重界定工作任务、职责分工和处置程序；工作预案着重确定应急处置的具体程序、操作规范。各级各类应急预案层级不同、分工不同、内容重点不同，既相互联系又互有区别，一定程度上缓解了应急预案“上下一般粗”的现象。
（三）属地为主，单元补充。在市和区县管理层级中，上海市建立了基层应急管理单元的制度。市应急委根据实际需要，在大型交通枢纽、化工区、保税港区、国际旅游度假区等特殊区域指定牵头部门，并将整个区域作为独立主体纳入市级框架进行统筹和协调。比如，宝钢集团为中央在沪企业，主要位于宝山区，一旦发生事故，属地化响应存在难度。又如，上海化工区横跨金山和奉贤两个区，占地面积大，危化品事故的风险较高，区域性救援力量难以快速抵达，难免会贻误“战机”。特殊管理区域的存在，倒逼上海市加强制度和管理创新。从预案的效力层级来看，基层应急管理单元应急预案类似于区县总体应急预案，能够弥补属地管理可能存在的“空白地带”。
