二、上海市现有应急预案体系存在的薄弱环节
上海市现有应急预案基本解决了“从无到有”的问题，为应急管理工作提供了制度保障和管理依据。但随着经济快速发展和城市规模扩展，特大型城市安全管理的难度不断加大，突发事件的防范与处置任务日趋繁重，应急管理工作不断面临着新的挑战。在外在形势变化和应急管理内在要求的双重压力之下，上海市现有应急预案体系也暴露出一些薄弱环节和一定的不适应现象。
（一）概念不清，定位不准，同质化倾向明显
对应急预案基本的概念，包括应急预案“哪里来，是什么，为什么，有什么，做什么”缺乏比较权威的解释。不同层级之间的应急预案尽管已经作了初步的功能区分，但对于基层政府及其部门而言，尤其是在新编制的初始阶段，更容易出现简单模仿的现象，本区域、本行业的个性特点不够突出，应急预案的同质化倾向比较明显。
（二）评估不足，情景缺失，针对性有待加强
以2008年初的南方低温雨雪冰冻灾害为例，上海火车站和上海火车南站滞留了大量返乡旅客，需要快速就近分流。长期以来，由于对冰冻雨雪与舂运叠加产生特大客流威胁的认识普遍不够，铁路站点现代化设施改造中，容易对人流疏散、交通组织等应急准备方面重视不够。这暴露出在应急预案的编制过程中，存在缺失可变情景“超前想象力”的现象。本质上，应急预案编制是对基础资料的收集，对数据信息的汇总和对综合分析的判断，而非简单文字组合和词藻堆砌。
（三）管理失据，宣教脱节，实用性亟待强化
《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第十七条对应急预案的制定、修订程序作了法律保留，但相关规定未出台。由于有效管理规范的缺位，在应急预案的编制程序、质量控制、审查备案、宣教演练、责任追究等方面，一定程度上也存在“纸上谈兵”的现象。应急预案实施的解读、宣传、教育、培训和演练等的后续“链式反应”也无法启动，应急预案容易遭受“无用”的非议。
（四）形式单一，结构固化，辅助决策难发挥
现有应急预案，究其本质，是在用一套固定、标准和典型化的体系去应对现实中千差万别的突发事件，因而必然面临着两大问题的考验。其一，以确定性去应对突发事件中的确定性问题，其核心是现有资源的协调分配和权责体系的构建。其二，以灵活性去应对突发事件中的不确定性问题，其核心是事件分析和辅助决策，需要大量丰富的动态信息作为支撑。从现有实践看，以纸质载体为主的应急预案常强于前者，弱于后者，对既有职责的确认和罗列比较多，但辅助决策的功能往往发挥不足。
三、对应急预案基本问题的思考研究
当前应急预案体系中存在的薄弱环节和不适应现象，很大程度上与应急预案基本问题系统性研究较少有关，有必要对应急预案的渊源、定位、作用、分类、要素等作深入思考和研究，以进一步提高应急预案操作性。
（一）应急预案从哪来（预案渊源）
据考察，工业化国家制定应急预案至少有数十年的所史，最初的应急预案以个别场所和单种事件为对象，强调过程控制。20世纪90年代后，逐步出现了以确保社会安定为目标，以防灾减灾为主要工作，在建立监测和预警的基础上，以联合指挥协调为特征的综合性、标准化应急预案。
现代意义的应急预案经历了从企业向社会演进的过程，实现了从具体、微观向抽象、宏观的转变。企业型应急预案和社会型应急预案既密切联系，又相互区别。从逻辑结构上看，企业型应急预案体系往往由内向外拓展，由“装置”向“厂区”延伸，呈现典型“洋葱型”结构，但操作功能不断弱化。政府型应急预案选择“自下而上、对应互通”的逻辑结构，在已经弱化操作的基础上，更易呈现模式化特征。正如有学者所指出的，政府应急预案源自企业应急预案，本质应解决应急处置的操作问题，囿于管理者的功能局限和视角问题，不得不削弱操作性的初始目的。
（二）应急预案是什么（预案属性）
从国际经验看，应急预案主要有“类法律”规范和“类技术”规范两种定位。其中，政府型的应急预案偏向“类法律”属性。例如美国的联邦应急计划（NRP），是一部典型的契约祛，文本附有美国政府各相关部门首长的集体签字。2005年，温家宝总理在全国应急管理工作会议上强凋，“国家总体应急预案是全国突发事件应急管理的总纲，具有法规的法定效力。”尽管有法律学者指出，总体应急预案并未创设新的法律关系和赋予新的权力义务，但实践中，政府应急预案特别是省级以上的总体应急预案的法律作用是典型而且明确的。与其相对，越是贴近基层的应急预案，越应当参照企业型应急预案的格式，充分考虑各种情况假设，使提出的具体解决方案具有“类技术”规范的属性。
