（三）应急预案怎么分（预案分类）
国家总体应急预案将我国应急预案体系划分为总体、专项、部门、地方、企事业、重大活动预案等六大层次。这种分类具有组织优势，但也容易出现体系性重复，到基层较难具体化和操作落实，如果街道乡镇等基层政府仍需划分总体、专项和部门，则不能很好地适应一线工作的需要。《突发事件应对法》则将应急预案限于两个层面：政府层面覆盖到各级政府和县级以上政府部门，用应急预案表述；社会层面覆盖到矿山等高危行业重点单位以及公共交通工具等重要场所的经营管理单位，用具体应急预案表述。笔者认为，法律表述的转变，揭示出国家对不同层次应急预案的功能要求的变化，基层应急预案要突出简明、管用、注重实效，有针对性和可操作性。从规范表述角度，笔者认为在今后的相关规范性文件中，宜广泛采用法律的规范性表述。
（四）应急预案做什么（预案作用）
1.预测作用。应急预案中分级标准是监测预警和应急处置的主要内容，通常以人员伤亡和直接经济损失为标准。有关标准，能够帮助作出突发事件性质和程度的判定，有利于及时采取相应的紧急措施。
2.依据作用。法律意义上的紧急制度最初着眼于实施戒严等强力的社会管制，但随着国家和社会的稳定，单一的戒严制度无法满足应对各类突发事件的需要。作为对《突发事件应对法》的实施补充，各类应急预案为政府行使紧急权力、实施日常的应急处置提供了依据。
3.保障作用。应急预案通常对涉及人力、物力和财力等方面的保障都作出了规定，不少规定具体，权责明确，保障作用明显。
4.规范作用。突发事件应对涉及部门多，协调难度大，需要成立议事协调机构，但这种方法成本较高，不利于控制和精简机构。而应急预案通过对职能的系统梳理，重在建立“机制”而非“机构”，更利于明确权责，定纷止争。
（五）应急预案有什么（预案要素）
应急预案的动态管理主要涉及起草编制、培训演练、评估修订、组织实施、公开宣传、备案审核等六大环节。从现有政府应急预案的主要内容来看，一般包括组织体系（含领导机构、办事机构、工作机构、地方机构和专家组）、运行机制（含预测与预警、应急处置、恢复重建、信息发布）、应急保障（含队伍、经费、物资、医疗等）、监督管理（含演练、评估、宣传教育等）。从企业应急预案的编制情况来看，根据安全监管总局牵头制定的《企业应急预案编制导则》等标准规范，已经形成了参照体系，要素比较齐全、推进成效明显。
通过上述思考和研究，可以深化对进一步提高应急预案操作性的几点认识。
第一，用必然性的观点，客观看待应急预案操作性不足。应急预案的操作性根本上受应急预案渊源、定位和作用等基本属性制约。特别是政府应急预案，客观上还承担了法律法规、行动指南甚至是工作规划等作用，其中部分已经成为应急法规的组成部分。由此也难免造成政府应急预案在应急流程、操作要求等操作层面的内容缺乏，短时间内尚难以彻底改变。
第二，从体系性的视角，整体考查应急预案的联动能力。应急预案操作性，不能只从政府一个维度去考量，更应从整体联动角度去把握。以建筑火灾事故为例，各级各类预案应依序启动，最终形成预案执行链。其中，政府综合预案明确职责程序；消防预案解决力量调度和灭火专业性问题；属地政府预案侧重人员疏散和支援保障；物业应急预案按照预设路线和秩序，有序实施人员疏散。成功的应急处置，离不开成功的预案体系，但预案体系包含诸多层次且缺一不可，每一类应急预案能否完成预设目标，都将影响最终处置效果。
第三，靠创新性的思维，综合提高预案操作性的方法。现有应急预案固然存在制约发挥操作性的因素，但并不意味着现有的应急预案没有提高操作性的空间。特别是文本应急预案，可以通过大量基础性工作，来提升相关应急预案的操作性。对政府应急预案和企业型应急预案，应当分门别类，按需出发，并充分依托信息化的手段，将固化、不周延的文本预案，转变为更加灵活、模块化的数字预案。
