四、加强特大型城市应急预案操作性的建议
加强应急预案操作性，需从制度、管理和技术三个方面采取针对性措施。结合上海特大型城市需要和应急管理工作实际，具体的措施包括以下几方面。
（一）以完善制度为抓手，实施必要的“瘦身减负”，明晰应急预案原本面目
应急预案为应急处置而生，担负操作流程之外的其他职责，并非其本来目标。现有法律依据，主要是《突发事件应对法》相关专项法律法规以及其他规范性文件。但这些法律、法规在层级上跨度较大，需要位于一个中间层的制度设计，以解决预案承载功能过多、体量庞大、内容重复等问题。
一是加快推进地方立法进程。上海市将在推进突发事件应对地方立法的过程中，拟定相关的条款，明确应急预案的解读、培训、演练、评估和修订等一些基本的管理要求。
二是合理采取预案内容的精简措施。在法制完备的前提下，参照美国等发达国家的经验，可以对现有预案的种类、数量适度作减法，进行“合并同类项”。比如，关于部门职责的描述，作为一种法定事实，无需在所有的预案中反复出现。在具体编写时，可以只写牵头部门和必要配台部门，并使用参照引用等表述，尽可能地减少预案内容上的重复。
（二）以动态管理为主线，添加可变的“情景设计”，提高应急预案应用水平
一是加强预案类别管理，突出针对性。结合企业、学校、商住楼字、公众场所等实际，按照简明、具体和操作性的要求，研究提出基层预案编制操作指南，适时推出一批基层预案的范本。
二是加强预案动态管理，突出时效性。通过制定规范性文件，对预案的立项、起草、审批、印发、发布等作出细化规定，并强化备案功能。同时，加强指导，例如作为全市应急预案体系建设的牵头单位，市应急办从今年起将结合实际，通过“罚点球”的形式，督促各相关部门加强应急预案修订工作。
三是加强预案认知管理，突出普及性。尝试将基层应急预案的基本内容编辑成通俗易懂的小册子。通过制作社区风险地图、制作应急逃生四格漫画等各种群众喜闻乐见的形式，将自救互救知识有效传递到市民群众手中，确保各种逃生路线、通讯联系方式、紧急行动ABC等常识性的内容“人心入脑”和“滚瓜烂熟”。
四是加强预案的演练管理，突出检验性。预案需要检验，而演练则是检验预案的可靠手段之一。在应急预案的演练中，要兼顾“高概率事件”和“低概率事件”的应急演练。同时，考虑聘请演练专家顾问团，给应急演练设定标准，加强对队伍响应、疏散撤离等定量指标的考核和检查，进一步提升演练的真实度。
（三）以文本预案为基础，强化模块的“随机组合”，增强应急预案灵活程度
针对以现有文本为主的应急预案，考虑在后续工作和技术手段上作以下改进。
一是“做实”文本预案。对现有专项和部门应急预案的附件进行扩充，围绕每一类别突发事件，将可能涉及的物资和队伍与预案进行关联。例如水上搜救应急预案中，考虑将搜救所有涉及的责任主体力量配置、物资分布等进行梳理，作为预案附件并同步更新。同时，尽可能增加相关资料，及时更新有关联络人员表。
二是“做细”预案管理。考虑在预案审批备案等环节，创设必要前置程序。对一些贴近实战的应急预案，设定必要的征询意见和质询等程序，充分听取业内专家和一线操作人员的意见建议。同时，考虑出台规范，明确应急预案的解读和演练作为预案审批的前置程序等。
三是“做活”数字预案。结合市应急平台应急预案管理系统的深化应用，考虑将现有应急预案进行模块化拆分。将应急预案中的部门职责、响应措施作为“确定项”，灾种类型、预替和应急响应等级等要素作为“可变项”。通过“确定项”和“可变项”组合和搭配，随时根据新的情景需要，快速形成全新的应急预案，减少预案层层审核时间周期，提高预案针对性。模块化生成方法，在遇到各灾种突发事件“碰头”或者“叠加”时，能够充分发挥陕速、准确的预案生成特点，最大程度地提升应急处置能效。
作者简介：
熊新光，上海市人民政府办公厅副主任、市应急办主任。顾铖袆，上海市人民政府办公厅指挥协调处副主任科员。
