三、美国应急演练的制度保障
(一)清晰的管理保障
美国的应急演练实行分级负责，联邦层面的应急演练与培训由国土安全部(DHS)的国内应急预备办公室主导。DHS主要负责国家项目管理，援助资金管理、设各、培训和演练项目管理等，由FEMA的国内应急准各指挥部(NationalPreparedness Directorate，NPD)负责具体工作。
州和地方政府负责当地的演练培训与实施。州政府会指定一个演练协调专员监管演练项目、演练设计和实施，并评估本地危机、风险和需求，执行年度演练规划工作(编制年度培训与演练计划表)，综合管理演练规划、演练装备、演练培训和演练资金，建立监督演练优化方案实施的机制等。
地方政府的演练职责是配合州政府的应急预备，根据当地风险源、需求分析和地方国土安全政策确定该地社区的演练目的与目标，提供演练资源等。为了确保DHS资助的演练会在HSEEP规则下进行，DHS向各州及其地方政府派驻演练主管作为州和地方反馈和执行HSEEP的联络官。
(二)严密的规则保障
《美国应急准备指引》(National Prepareness Guidelines，NPG)、《美国应急响应计划》(Nalional Reponse Plan，NRP)和HSEEP的演练规则是美国应急演练体系的主要政策文件，为应急演练和评估提供战略性指引。演练核心文件HSEEP分四卷：第一卷为《HSEEP概况和应急演练项目管理》，提供应急演练项目的构建和运行方法，涵盖演练规划和评估过程;第二卷是《演练规划和实施》，提出适用于任何类型演练的演练设计、推进和实施演练过程的规范性纲要;第三卷是《演练评估和优化规划》，提供演练评估、记录和优化方法;第四卷是《演练文件模板》，提供各类演练文件的编写格式和参考文本。各州、地方政府要获取D既援助必须在当地遵守HSEEP规则。
(三)先进的技术保障
DHS的“应急预备技术援助项目(Homeland Security Preparedness Technical Assistance HSPTA)为合格的州和地方政府提供免费技术支援。HSPTA项目已延伸出国土安全评估和战略技术援助(Homeland Security Assessment and Strategy Technical Assisnnee.HSASTA)、国内应急预各装备技术援助(Domestic Preparedness Equipment Technical Assistance Program，DPETAP)、相互通讯技术援助(Interoperable communication Technical Assistance ICTAP，ICTALP)等项目，并开发出装备需求分析与采购系统、信息共享、风险管理、威胁识别等相关软件系统。HSEEP项目还开发出基于”人一机互动“的演练规划工具包(包括美国年度演练计划系统NEXS、演练设计和开发系统DOS、演练优化项目CAP系统和演练评估指南电子图书馆(EEGL)和演练经验共享电子门户。在装备方面，预备装各项目(Prepositioned Equipment Program，PEP)在全国设置了11个装备配置点，可快速部署到特定地区应对各类重大突发事件。
(四)周到的人员保障
美国应急演练的规划、执行、评估和优化都有相应的管理团队。演练规划团队(Exercise Planning Temn)包括队长、信息发言官、安全组、执行组、策划组、后勤组和财务管理组。演练执行团队包括：救援专员、评估员、观察者、导师、记录员、管理者和群众演员。DHS还提供了多种演练培训，主要包括HSEEF机动课程和NESC的国内标准演练课程。HSE[IP机动课程实施网上教学，由HSEEP培训官教授7个模块课程。NESC的国内标准课程包括自学课程、演练从业者研究生课程MEPP和与FEMA合作的演练标准课程。所有培训参与者必须完成培训课程并取得合格证书才可上岗。
(五)充裕的资金保障
DHS每年为各州提供稳定的资金援助，设立“国土安全资金援助项目”(Homeland Security Grant Program，HSGP)，“州国土安全项目”(State Homeland Securuty Program，SHSP)、“城市地区安全倡议”(Urban Areas Security Initiative，UASI)、“大城市医疗响应系统”(Metropolitan Medical ResponseSystem，MMRS)等，用于州和地方政府的预案编写、培训、演练等应急预备工作。其中SHSP和UASI是州和地方政府获取演练资金援助的主要渠道。援助期限3年，延期必须重新申请。2011年美国联邦拨款12.89亿美元开展应急预各工作，其中SHS[，和uAsI获款5.26亿美元和6.62亿美元。纽约州作为受援大户，2011年分别从SHSP和UASI获取0.91亿美元和1.52亿美元拨款。
(六)细致的场地保障
DHS成立演练管理委员会负责审核各级政府的演练申请，决定演练优先顺序、场地、基础设施等。讨论型演练的场地简单，只要一个大小适合的会议室即可，实战型演练要根据演练脚本决定。集合地、救援路线、观察区等划分区域。
另外，设于FMEA总部的NESC是美国应急演练中心的重要组成部分和NEP项目的重要执行机构，配备大批高精尖的演练设备，管理各类演练和培训资源，提供优化管理和演练数据处理和演练设计服务，是美国联邦面向各级政府应急演练培训的核心基地。
(七)周密的安全保障
为确保演练现场安全，DHS规定全部演练必须实旌“武装政策”，地方法律也规定演练现场必须实施安全保护，安保人员必须进行武装。
四、启示与建议
一是加快构建应急演练全程技术规范体系，实现应急演练的标准化和现代化。美国的应急演练机制具有成熟的演练评估和优化管理流程，已形成完整的演练程序循环系统，从规划、设计、实施到评估和优化，实现对演练的全方位管理。借鉴美国经验应立足我国国情，坚持理论先行和标准先行，通过技术攻关和实验试点，尽快建立统一规范的应急演练规则、演练工具、演练方法和评价标准体系及其定期修编制度，确保应急演练的标准化和规范化。同时，要着力克服国外应急演练设计中过度依赖先进技术手段和高科技设备、情境设置和演练细节设计过于繁琐、演练投入过高等弊端，正视中美在应急指挥体系、应急动员、应急资源和应急处置程序等方面的差异。切实提高应急演练规范体系的针对性、灵活性和实用性。
二是分层次、分领域设立应急演练重大项目和重点项目，为应急演练提供规范稳定的制度保障、资金保障和物资保障。通过行政立法、部门预算立项和绩效审计，实行项目化管理是美国应急演练实现有力保障的重要经验。借鉴美国经验，我国应立足自身国情，确定不同层次、不同类型应急演练的优先级，筛选一批影响太、见效快的重大或重点演练项目列入应急管理年度计划、应急准备预算和政府采购计划，并逐步扩大演练范围、提高预算保障水平。
三是强化应急演练的科技支撑，尽快实现应急演练与保障的高科技化和基地化。借鉴美国经验，我国应大力加强在应急演练管理软件、数据在线采集与传输及存贮、演练数据库、演练评估软件、情景模拟技术等先进信息技术开发，选择桌面演练软件及相关决策支持系统为突破口，不断提高应急演练信息化水平和实用性。要借鉴美国应急演练模拟中心(NESC)的建设经验，通过自主创新和国际合作，集中力量重点建设一批具有世界先进水平的国家级、区域性、行业性应急演练中心，使其成为应急演练的科研、训练、保障和国际交流的重要基地，并通过成果示范提升行业整体水平。
四是完善相关教育培训、建立相应的机构和人员资质管理制度。高度重视人力资源培训、规范参演机构和人员资质管理是美国应急演练的突出特点。借鉴美国经验，我国应着力加强国际合作，尽快引进、翻译一批高水平的应急演练教材，并通过遴选外国专家作者、海外进修、吸收相关师资参与应急演练设计实施与评估过程等手段切实提高师资水平。尽快开发一批高水平的应急演练教程和教材，并通过课程讲授、在线学习等方式加以推广。要尽快建立应急演练相关机构资质管理和从业人员执业资格制度及相应年审和进修制度，确保机构和人员的高素质。
五是加速实现演练资源的无障碍传输和共享。美国应急演练模拟中心拥有先进的应急信息和数据分析平台，能实现演练数据的无障碍传输和专业化处理。美国各级政府均可依托此平台实现与模拟演练中心的实时通讯，各部门、高校、科研单位及企业也与NESC数据库实现演练资源共享，并可获取IISEEP及NEP的最新演练技术工具及演练评估分析报告。我国应借鉴NESC的做法，加速实现政府和模拟演练中心的数据传输渠道的互联互通，并进一步整合政府部门之间、高校之间、科研机构之间、企业之间等各类主体的应急演练资源，建立全方位的、开放的、统一的演练经验交流和信息共享平台。
本文转载自《中国应急管理》
作者简介
洪 凯：暨南大学应急管理研究中心副教授。
陈绮桦：暨南大学应急管理学院2008级本科生。
