(三)应急管理实践中滋生了“虚假治理”现象
应急管理体系的不完善为基层的制度创新留下了空间，同时也为实践中一些“潜规则”的滋生和蔓延提供了温床。部分“潜规则”往往以转移或免除责任为目标，将应急管理的责任转变为“击鼓传花”的游戏或某种权力博弈。这些潜规则是在制度空白的环境中出现的“逆向创新”，无益于化解风险、处置危机，是一种“虚假治理”的行为。其中的一个典型例子是“花钱买平安”。据财政预算，2011年中国公共安全支出预算数为6244.21亿元，比上年执行数增长13.8%，占全年预算支出6.23%，略高于国防支出预算的6011.56亿元徐凯，陈晓舒，李微敖：公共安全账单，《财经》，2011年第11期。。这种权宜性的治理方式，不仅没有解决深层次的社会矛盾，而且带来了诸多负面影响，扭曲了公众与政府的关系，破坏了社会的是非观、公正观等价值理念。同时，“花钱买平安”在操作的过程中具有主观性和随意性，由事件影响大小和政府官员的主观判断决定，“往往忽视、扭曲甚至排斥法律的作用”，[8]必将引发社会公众对政府公信力和法律原则的质疑。
免除和推卸责任的各种“潜规则”还包括：(1)主要领导人现场指挥的“黄金法则”。受到媒体和社会情绪的影响，无论灾害大小，政府机构的主要领导人一律亲临现场指挥救援，形成了如果第一时间没有到现场，就要承担“行政不作为”责任的局面。但从应急管理的实践来看，主要领导人是否需要亲临现场指挥应该根据事件性质、影响范围、应对主体的应急能力而决定。(2)危机事件中必有政府官员撤职下台。行政问责成为平复公众情绪的“减压阀”，事实上，由于突发事件的复杂性和不确定性，政府官员在处理危机的过程中得失兼有是常态。应当实事求是，通过明确的权责规范、完备的调查程序对相关事件进行规范的问责。(3)由最后进入领导班子的干部负责生产安全和应急工作。这种分工模式的结果将一些缺乏应急管理经验的领导干部推向公共危机的风口浪尖，既不利于领导干部的培养，也不利于危机事件的处置应对。
三、应急管理体系顶层设计的几个关键问题
新形势下突发事件的新特征和现有的应急管理体系所暴露的局限性，要求实现应急管理体系新一轮的顶层设计和模式重构。
(一)理念问题：政府—市场—社会的定位及互动关系
近年来，我国政府“以人为本”的执政理念在应急管理工作中得到很好的体现，各级政府在应急和灾后恢复工作中投入了大量的资金和物资。但同时也出现了一种在应急管理中“大包大揽”的倾向，值得关注。面对重大自然灾害和其它重大突发事件，按照“一方有难，八方支援”的原则，发挥“举国体制”的优势，实现应急救援和灾后重建资源短时间的高度集中的应急模式，是社会主义制度优越性的集中体现，具有动员力度大、响应及时的优势。但是这种模式的负面效应也是显而易见的。“举国体制”一方面可能造成资源的浪费或不合理配置，另一方面也有可能使公众淡化自身防范风险、自救互救的意识，导致公众对政府存在一种高度的惯性依赖心理，当灾难突降，这种依赖心理更是无以复加。这种心理的产生有几个方面的原因：其一，除了政府，民众别无求助对象;其二，民众的自组织能力严重不足;[9]其三，民众应急管理知识和能力的缺乏。这种现象的长期存在，不利于我们提高全社会应急管理工作的效率，最大限度降低突发事件给人民生命财产带来的损失。
在国家—社会协调治理成为公共治理的主要潮流中，应当明确政府和社会的分工，“政府主导”不等于“政府包揽”，在政府责任不应或无法覆盖的领域中，在政府作用低效率的领域中，应该充分发挥社会各方面的力量，鼓励市场组织和社会组织发挥作用。从根本上扭转“无限政府”的观念是设计下一代应急管理体系中应该考虑的首要问题。
(二)体制问题：应急管理组织体系中的横向关系和纵向关系
从体制角度来讲，我国的确需要建立一个更具有权威的组织机构将应急管理宏观决策方面的工作统筹起来。建立“国家应急管理委员会”或“国家安全委员会”是一种可供选择的方案，但问题的关键不在于是否需要重新设立新的管理机构，而在于根据应对突发事件的需求，将与应急管理相关的各种功能和工作内容设定清楚。当前，国务院和党中央层面履行应急管理功能的各种委员会、指挥部等跨部门议事协调机构多达数十个，如果不将这些机构的职能梳理清楚就设立新的综合协调机构，无异于进一步加重了现有应急管理体系的负担。
应该明确的是，国家层面的组织架构和省市地方的组织机构可以且应该有所不同。县市等基层政府往往直面各种突发事件，处在应急管理第一线，比较适合党政军一体的联合委员会形式，由地方党政领导牵头，平时监督，战时决策。而按照“属地为主”的处置原则，国家和省级政府在大多数突发事件中并不一定事必躬亲。
在中央和地方的关系上必须坚持发挥地方政府的重要作用。属地管理体制是一项基础性制度。除特殊情况外，上级政府只有在得到地方政府的请求后方能介入。即使是特别重大的危机，由中央派人或组织专门机关进行直接指挥和协调，也要充分尊重所在地政府。与此相适应，需要有一个约束地方政府过度依赖上级政府援助的机制。在地方的中央企业事业单位发生公共危机，应该建立以地方政府为主负责应急管理处置、中央部门予以支持、援助的组织协调体制。也就是说，危机状态下，地方政府及应急管理机构对公共危机实施管理，对危机处理负主要责任，必要时可以接管中央单位的应急管理权。[11]在地方政府之间的应急联动方面可以探索全新的实践方式，比如对地方政府之间的互助互济行为实行记分制，建立跨地区应急响应和联动的激励机制。
