暴雨、洪涝从北到南，这个夏天，灾害在中国肆虐。
据民政部8月9日发布数据，7月份，各类自然灾害共造成中国6180.1万人次受灾，402人死亡，464.3万人次紧急转移安置或需紧急生活救助。扛过了7月，进入8月后，人们又开始备战台风。
伤亡数字和经济损失在不断考验着政府的应急管理能力和应急产业指导策略。官员开始反思，市民开始行动。灾害在带来伤痛的同时，也重构安全概念，唤醒公民意识，这是今夏中国在灾害面前最大的进步。
Part1
应急产业盲行
频繁致人伤亡的自然灾害却意外使应急产品销量暴涨，然而这个产业“不用不急，用则急需”各环节仍陷在寻找彼此的迷宫中
文 | 本刊记者 昝慧昉 编辑 | 吴金勇
8月8日，台风“海葵”来袭，上海拉响了史上首次台风红色警报。一天一夜的狂风暴雨，8－10级的风力，累计超百毫米的雨量，令这座现代化城市的对外交通几近瘫痪。
得知台风要来，上海姑娘刘婷出门时都会特意检查自己的随身钥匙串。其实，她只是要确认那把绿色的微型“紧急救生汽车安全锤”是否安然无恙。半个月前，“汽车应急救生锤”这种东西，根本就不在绝大多数国人的认知范围内。
北京7·21暴雨事件后，随着一个年轻人在城区私家车内溺亡，救生产品特别是“汽车应急救生锤”成了网购中最热门的搜索对象。在一家“天猫汽车用品店里，售价16元的汽车安全锤，在7·21后的两天里就卖出了4000多个，而亚马逊(的美国官网上也赫然写着：安全锤类商品在短时间内售罄。
一场暴雨，加剧了中国城市人群对安全的担心。事实上，从“非典”、地震到如今的暴雨、台风，在突发事件不断的情况下，许多地方政府和相关企业已认识到发展应急产业的重要性。过去10年，广东、安徽、重庆、浙江等地方政府，结合经济结构调整、产业升级和企业转型，都将应急产业作为战略性新兴产业重点发展。
然而，目前国内的应急产业仍属灾害推动型，并未形成一个持续、稳定的产业和市场环境。乐清，一个地处浙江东南沿海的县级市，是国内率先提出发展应急产业的地区之一。这里每年都会经历几次台风的洗礼，但这次海葵并未正面登陆这座城市。
8月9日，当记者抵达乐清时，前一天大雨后的湿气尚未褪尽。结束早上对雨后地方应急状况的视察，乐清市应急办主任陈彬终于可以坐下来喝口水了。应急办是乐清发展应急产业的牵头者，陈彬告诉《中国企业家》，“应急产业市场化，是政府有限财力条件下减灾防灾的最有效办法。但目前没有行业相关标准，这直接影响了地方政府引导产业发展。”
供求双方迷失
“不用不急，用则急需”的产品特性，决定了应急产品的早期订单大多产生于偶然。
生产急救包的浙江康力迪医疗用品有限公司总部位于乐清市柳市镇，一条仅能容一辆汽车通过的蜿蜒小路，从岔路上延伸出去，通往这个矗立在山脚下的绿色楼群。康力迪于1993年成立，最初只做包括绷带、创可贴在内的医用敷料和卫生消毒产品。2005年，经由阿里巴巴等第三方平台通过贴牌做起了出口贸易。继而参加国外相关行业展会，产品有了一定知名度。
这家公司应急产品的首单来自“危机四伏”的中东。2006年3月，以色列国会选举，这是以色列有史以来第一次出现三个主要政党同时参选的局面。工党、前进党、利库德集团摩拳擦掌，而其结果将直接影响中东局势及巴以冲突。为应付可能出现的人身伤害，联合国在中国采购了价值千万元的医疗用品，其中包括康力迪的10万套急救包。
凭借过去医疗用品方面的生产研发基础和联合国清晰的订单要求，总经理黄培荣和他的团队在15天内按时完成了这份订单。这份订单启发了黄培荣对急救市场的认识，康力迪正式进军急救包产品的研发和生产。起初生意不好做，随后的两年几乎没有一张像样的订单，转折出现在2008年汶川地震后。
据该公司医药包事业部经理康五传回忆，地震前，淘宝上卖急救包的店，一年只能卖掉10个，震后，有的店一个月就卖了1.7万多套。此后政府和公共机构采购量有所增长，但针对个人的应急市场再次沉寂。
如今，汽车救生锤开始热销，这让黄培荣心情很复杂，虽然对应急产业是好事，但他为消费者担心。因为急救包中通常配有救生锤、绳索等配件，所以康力迪这些年一直在向上游厂商采购这类产品。通过产品测试，康力迪发现许多这类产品质量太差，根本无法使用，但由于目前国内没有国家标准和认证环节，这些产品也都流入市场了，有的在网上还卖得很好。即使是政府、红十字会这些相对个人消费者具备更多采购经验的大客户们，在选择合适的产品上也依然做不到专业和精准。
“不同用途的急救包里应该配备哪些东西，什么样的组合配置才是最有效的，每样东西要达到何种质量，这些现在都没有。”标准和准入政策不明晰，也导致了各生产厂商竞相压质压价。
类似的情况，在应急通信设备上也存在。1998年，朱镕基总理特批，让南宁成为中国最早拥有美国9·11指挥联动调度系统的城市。这套系统投资大，需要协调政府各部门利益，没有相应高层的推动，很难实施。因此，直到今天，在政府应急通信指挥系统的设立上，除南宁外只有北京、上海、广州和深圳。而这几个城市之所以设有这些系统，首要目的不是应急，而是保障奥运会、世博会、亚运会、大运会等大型活动的安全。为大型活动配置应急产品，虽然让相应制造企业了解了政府的一些需求，但持续性不足。
事实上，目前国内的应急市场是一个供求严重脱节的市场，除军队、武警、公安等少量用户外，应急产品需求主体不明确，应急制造企业难以找到有效用户，无法进行有目的生产；另一方面，消费者大多不清楚自己的实际需求，也就不知道按照什么样的标准进行储备、配置，而厂家也不清楚提供什么样的应急产品。
“由于制造商并不负有应急管理的责任，因此我们不可能知道需求到底有多大，这一点必须依赖政府，同时政府又是应急采购最主要的主体，因此它的相应规划和预算是这个产业的关键。”摩托罗拉(系统(中国)有限公司全球政府事务部总监陈建明对《中国企业家》杂志说。
尝试自食其力
尽管政府采购是应急产业最基本的生存模式，但基于中国市场的现实情况，许多制造应急产品的企业开始尝试第二条道路—走商业订单。
参加展会，一直是黄培荣倚重的产品销售和品牌拓展模式。近两年，为推介自家的汽车急救包，康力迪频繁出现在国内各大汽车行业展会上。全新关联产品的现身，果然引来了新客户。包括通用别克品牌、现代汽车、中石油等从康力迪采购急救包作为礼品赠送给自己的客户。应急产品公司打开了一个全新的礼品市场，这并非黄培荣的本意，他更看重的，是成为汽车制造公司产品标准配备的机会。
中国一汽是康力迪在这个领域的第一个合作伙伴。为了给旗下的军用车辆配置急救包，中国一汽对康力迪进行了前后长达两年的考察，从开始时候几十个的零星买入，到今年总量达到5000个的订单，两家公司的合作日益加深。虽然订单量并不大，而且要货时间多为临时通知，经常打乱公司的生产计划，但黄培荣并不计较，他想的是放长线钓大鱼。然而想钓大鱼还是离不开政府。
一些欧美国家强制性要求汽车配备专用急救包，黄培荣认为中国政府早晚也会制定相应的政策法规，那将为救急包产品催生一个全新的巨大市场。与一汽的合作，被黄培荣视为日后与更多汽车厂商合作的示范样本。实现他的这个期望，不知道要到何时。
2010年7月，国务院下发《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(23号文件)，明确要求2013年前，所有煤矿都要安装避险设施(主要指移动救生舱和固定避难硐室)。逾期未完成的矿井，将责令其停产整顿。这项新政的出台，为生产移动救生舱和固定避难硐室的企业打开了市场，电光防爆科技股份有限公司(以下简称电光防爆)就是其中之一。
电光防爆与康力迪同在乐清，主要生产各类矿用防爆电器产品。公司在介入应急产业后增长迅速，2011年年收入达到7.56亿元，实现净利润7600万元。经由救生舱在国外矿井中的广泛使用发现商机，电光防爆从2009年开始自主研发救生舱。2010年上述政策出台后，电光防爆加大了相关投入，并在2011年成为中国首批获得安标认证的6家公司之一。看上去电光防爆完全可以借此优势，迅速拓展市场，但现实并不尽如人意。
中国的救生舱生产与一些应急产品一样，没有国家标准，每个厂家生产的救生舱规格各异；救生舱体积大，难以随着采煤面的掘进做推进，实际使用中难以发挥功效；缺乏相关培训，基层矿工并不明白救生舱的使用方法；这一切，令目标客户对售价动辄数百万的救生舱意兴阑珊。
政府杠杆
近期，国家出台相关政策，强制性要求校车必须配置急救包，一汽已经委托康力迪设计校车专用急救包。这很可能成为康力迪正式进入民用车辆市场的一个突破口。
在一个市场普遍失灵的行业，政府不应该也失灵。多年来，一直有应急产业相关政策出台。五年前，也就是2007年11月13日，应急产业在中国政府的正式文献中首次出现，时任国务委员华建敏在“全国贯彻实施突发事件应对法电视电话会议”中提出，“进一步加快发展应急产业”。
此后，工信部2009年发布的《关于加强工业应急管理工作的指导意见》，明确提出加快制定应急工业产品相关标准，促进应急工业产品推广。国家发改委制定的《产业结构调整指导目录(2011年本)》，将“公共安全与应急产品”作为单独产业类别鼓励发展。
然而，企业仔细分析后发现，现行应急产业政策分散于各个法规、各个部门文件中，组合性不足。尤其缺乏顶层设计、宏观谋划，全国性应急产业分散在各个领域，没有通过系统性政策引导进行有效整合；一些政策停留在一般化的要求提倡上，缺乏具体的实施细则和配套措施。
在采访中，记者了解到目前应急企业最急需的东西是：对每类应急产品首定义、标准；哪些产品由政府直接进行投入生产，或由企业生产政府购买、储备，或由政府强制使用；哪些产品由政府制定目录和规划，由企业自己开发生产，并具体设计生产能力和储备规模。
中国的整个应急产业从官方提出至今仅五年时间，尽快提出政策和方法满足企业要求是该产业的课题之一。
国家行政学院应急管理培训中心副主任刘钊认为，第一步，国家应尽早出台《国务院关于加快发展应急产业的若干意见》，明确政府发展应急产业的目标、政策原则、政策范围及有关部门的职责等。第二步，在《意见》基础上，由国家发改委、工信部尽快制定我国中长期的《应急产业发展规划》。应急产业发展规划应根据区域灾害种类状况，科学划定应急产业区域发展布局及产业基地，制定针对生产者的产品门类、目录、标准、认证和准入政策等。
对此，熟悉国外成熟应急体制和应急产业发展的陈建明也提出了自己的看法，他认为应急产业的规划和标准等方面，欧美国家有更全面、系统的经验。“建议中国政府先与国外政府充分交流，借鉴成熟做法，这样可以省去市场N次博弈的成本。”
(陈曦、黄文潇对本文亦有贡献)
