2011年3月11日13时46分，日本宫城县东部海域发生9.0级地震，巨震引发了海啸、火灾、核泄漏等次生、衍生灾害，造成了大量人员伤亡和巨额财产损失，但是由于日本中央政府灾前准备较为充分，灾时监测预警及时，避免了初期更大规模损失。这是日本政府在1995年神户大地震后深刻总结灾害教训，积极做好巨灾应急准备措施的重要成果。需要注意的是，在此次巨灾应对过程中，核泄漏信息发布不及时、大面积停电、灾民生活保障不力、环境污染等严重问题也暴露出来，特别是福岛核电站核泄漏危机持续发酵，给日本甚至国际社会带来了更为严峻的挑战。我们需要更加注意研究和借鉴日本巨灾应急准备的经验教训，进一步完善我国的巨灾应急体系建设，为经济社会的可持续发展提供更加坚实有力的保障。
日本政府的灾前应急准备工作
日本政府扎实开展巨灾应急准备工作，为避免初期更大规模损失奠定了重要基础。1995年神户大地震之后，《灾害对策基本法》被重新修订，其中对预防准备的内容及其实施的责任作了更为明确和详细的规定，在此次日本大地震的应对过程中，巨灾应急决策制度、应急救援协作机制、系统性减灾措施等项工作都发挥了重要功效。
(一)完善巨灾应急决策制度
日本政府对灾害的处置，可依平时与灾时加以区分。在中央一级，平时由内阁总理大臣召集相关部门以及公共部门(如日本银行总裁、红十字会会长、日本电信电话株式会社社长、日本放送协会会长等)共同参与中央防灾会议，制定防灾基本计划与防灾业务计划;灾害发生时则在中央设置“非常灾害对策本部”加以因应。在地方一级，都(道府县)与市(町村)的地方首长和相关人士共同参与地区性的防灾会议，并制定地区性防灾计划;灾时则立即设置“灾害对策本部”。为完善中央政府灾害管理的相关职能，日本中央政府于2001年建立了内阁府危机管理室，该部门不但负责向政府内阁和首相直接提供决策支持，还负责中央各部门间的应急协调工作;另外，还加强了国土交通省的灾害管理职能，以促进和统筹全面的减灾措施，加强对地震、海啸、洪水和山体滑坡等灾害的系统性防范工作。
从管理体制来看，日本政府采用中央—都(道府县)—市(町村)三级灾害管理体制，各层级平时定期召开防灾会议，制定防灾计划并贯彻执行。神户大地震之后，有的日本专家认为“中央集权型”的危机管理体制不如美国，具体表现为：地方过度依赖中央防灾，致使地方政府在灾害应急的组织与执行能力上表现不佳;另外，呆板地执行中央至地方三级体制的响应方式，致使反馈信息未能成为应急决策的有效参考，反而变为救灾的障碍。由于在面临重大灾害时，内阁必须首先征询中央防灾会议的意见，再召开内阁会议，从而延误救灾的“黄金时间”。修订后的《灾害对策基本法》规定，全体内阁成员均为对策本部的成员;灾害发生时，为迅速建立紧急救灾体系，“非常灾害对策本部”不经由内阁会议即可设置。这一规定在此次日本大地震应对中得以应用，日本内阁危机管理室监测到地震信息后，立即设立首相官邸对策室;岩手县、宫城县、青森县政府同时设立地方政府灾害对策指挥部，福岛县政府和茨城县政府分别在震后19分钟、24分钟设立灾害对策指挥部;13时50分，菅直人在首相官邸对策室开紧急会议，并随即设立“地震紧急对策本部”，以指导全国抗震救灾工作，下达了确认灾情和震情、确保居民的安全和采取初期避难措施、确保生命线和恢复交通、尽全力向灾民提供确切信息等四项指令。
(二)加强应急救援协作机制建设
目前，日本逐渐形成一套完整有效的巨灾应急救援协作机制。一是建立广域(跨地区)救灾协作机制，即各道府县与市町村关于黄金救灾72小时相互支援协议，临近地方政府自行签订灾时相互支援协议，协议规定和明确了联络单位、支援内容、请求支援程序、经费负担及训练等内容;同时，签订相互支援协定后，通常会定期举办专门会议，讨论规划相互支援演习及相关事宜。神户大地震之前，仅有3个都县签订广援协议，目前所有的都道府县都签订了72小时相互支援协议，90%以上的市町村签订了相互支援协议。二是建立消防应急救援出动机制。1995年神户大地震发生时，日本全国消防部门临时组建了消防援助队，由于当时消防援助队救灾效果好，因此震后日本政府正式建立消防援助队制度，当大规模灾害发生时，消防援助队迅速收集灾情,可以调度全国器材和装备、人力等资源进入灾区开展救灾、灭火、救助等行动;三是建立警察应急救援机制，神户大地震中，兵库县受灾超乎想象，由于震区警察应急救援工作包括灾害失踪人口调查、灾害情报收集、公众应急避难引导、安置、交通管制工作等繁杂内容，导致人力严重不足，日本政府总结经验建立警察应急救援机制，规范和强化了灾区以外的警察应急救援时的各项职责;四是建立自卫队应急救援出动机制，当大规模地震发生，市町村或都道府县首长可以直接请求自卫队协助救灾工作，在此次日本大地震中，13时52分，即地震发生6分钟后，岩手县知事向自卫队提出派兵请求，14时1分，自卫队东北方面航空队马上派遣直升机到灾区调查灾情;14时2分，宫城县知事向自卫队东北方面总监提出请求，3分钟后，航空自卫队和海上自卫队3架飞机出动救灾。
日本政府为了应对巨灾，规范和明确了警察、消防、自卫队三大应急力量相互协助的必要事项。《日本消防组织法》第24条规定，促使消防与警察在救灾中能够共同相互支持，并将消防、警察及自卫队的相互支持机制明确化。日本消防厅与防卫厅(现升格为防卫省)于1996年1月17日签订了《大规模灾害时消防和自卫队相互协助的协议》;警察厅和防卫厅则签订了《大规模灾害时警察和自卫队相互协助协议》。这三大应急力量之间主要开展以下合作：
首先，互相提供灾害情报，开展日常协作演习。除了交换有关大规模灾害的信息、关于救援活动情况外，也包括各种有助于完成任务的信息。比如，消防方面负责人(如都道府县的消防部队的负责人等)和自卫队方面负责人(如管辖该都道府县的师团长等)，共同把灾害信息的交换和研判作为演练的重要内容。
