1 前言
近年来，随着我国国民经济的快速增长，城市化进程的加快，城市的地域、人口、工业规模和数量等都在迅速扩大，城市功能日益复杂化。与此同时，城市所面临的风险也日益增加。火灾、爆炸、毒物泄漏、高楼坍塌、交通事故等生产和生活中人为因素造成的各类安全问题和事故风险日益突出。无数历史事故教训表明，尽管事故是不可避免的，但若制定了有效的应急预案，能及时组织应急救援，可极大地降低事故的后果严重程度，在完全有准备的条件下，甚至可以将事故消灭在发生的初始阶段，从而最大限度地减少人员的伤亡和财产损失、环境破坏，如2003年“12.23”开县井喷导致的特大伤亡事故。可以说应急预案的制定是应急系统的关键，是应急准备工作的核心内容之一。
应急预案是针对可能发生的重大事故(件)或灾害,为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。它是在辩识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性及发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构与职责、人员、技术、装备、设施(备)、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排，它明确了在突发事故发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么，何时做，以及相应的策略和资源准备等。应急预案在应急工作中的重要作用和地位体现在：
(1)应急预案确定了应急工作的范围和应急体系，使应急准备和应急管理不再是无据可依、无章可循。例如，应急资源配置、人员培训和演习等。
(2)应急行动对时间要求十分敏感，制定应急预案有利于做出及时的应急响应，降低事故后果。
(3)成为城市应对各种突发重大事故的响应基础。通过编制城市的综合应急预案，可保证应急预案足够的灵活性，即使对发生预料之外的突发事件或事故，也可以起到基本的应急指导作用，成为保证指导城市应急救援的“底线”。
(4)当发生超过城市应急能力的重大事故时，便于与省级、国家级应急部门的协调。
(5)预案的编制、评审、发布和宣传有利于社会各方了解所面临的重大风险及其相应的应急措施，有利于促进社会各方提高风险防范意识和能力。
通常一个城市或地区会存在多种的潜在事故类型，例如，地震、火灾、水灾、飓风、泥石流、雪崩、地表塌陷、海啸、火山爆发、暴风雪、空难、危险物质泄漏、长时间停电、放射性物质泄漏等，此外，城市举行的各种大型活动也可能会出现重大紧急情况，因此，必须在编制应急预案时应当进行合理的策划，做到重点突出，反映出本地区的主要重大事故风险，并合理地组织各类预案，避免预案之间相互孤立、交叉和矛盾。
2 预案的分类和层次
预案的分类有多种方法，如按行政区域划分国家级、省级、市级、区(县)和企业预案，按时间特征可划分为常备预案和临时预案(如偶尔组织的大型集会等)，按事故灾害或紧急情况的类型可划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会安全事件等预案。而最适合城市组织预案文件体系的分类方法是按预案的适用对象范围进行分类，即将城市的应急预案划分为综合预案、专项预案和现场预案(见图1)，以保证预案文件体系的层次清晰和开放性。
2.1 综合预案
综合预案是城市的整体预案，从总体上阐述城市的应急方针、政策、应急组织结构及相应的职责，应急行动的总体思路等。通过综合预案可以很清晰地了解城市的应急体系及预案的文件体系，更重要的是可以作为城市应急救援工作的基础和“底线”，既使对那些没有预料的紧急情况也能起到一般的应急指导作用。
2.2 专项预案
专项预案是针对某种具体的、特定类型的紧急情况，例如危险物质泄漏、火灾、某一自然灾害等的应急而制定的。
专项预案是在综合预案的基础上充分考虑了某特定危险的特点，对应急的形势、组织机构、应急活动等进行更具体的阐述，具有较强的针对性。
2.3 现场预案
现场预案是在专项预案的基础上，根椐具体情况需要而编制的。它是针对特定的具体场所(即以现场为目标)，通常是该类型事故风险较大的场所或重要防护区域等，所制定的预案。例如，危险化学品事故专项预案下编制的某重大危险源的场外应急预案，防洪专项预案下的某洪区的防洪预案等。现场应急预案的特点是针对某一具体现场所存在的该类特殊危险，结合可能受其影响的周边环境情况，在详细分析的基础上，对应急救援中的各个方面做出具体、周密而细致的安排，因而现场预案具有更强的针对性和对现场具体救援活动的指导性。
3 预案的基本结构
综合预案、专项预案和现场预案由于各自所处的层次和适用的范围不同，其内容在详略程度和侧重点上会有所不同，但都可以采用相似的基本结构。建议采用基于应急任务或功能的 “1+4”预案编制结构(见图2)，即一个基本预案加上应急功能设置、特殊风险预案、标准操作程序和支持附件构成，以保证各种类型预案之间的协调性和一致性。
3.1 基本预案
基本预案是该应急预案的总体描述。主要阐述应急预案所要解决的紧急情况、应急的组织体系、方针、应急资源、应急的总体思路并明确各应急组织在应急准备和应急行动中的职责、以及应急预案的演练和管理等规定。基本预案的具体内容可以包括：
预案发布令;各应急机构的署名页;术语与定义;相关法律法规授权和依据;方针、原则与适用范围;危险分析与环境综述;应急资源的管理和综述;机构与职责;分级响应机制;教育、培训与演练规定;与其他应急预案的关系;有关互助协议的签定;预案的制定、更新、评审、发布等管理规定;其他，如分发记录和修改记录等。
