责任规定不够周延
政府责任衔接问题。《突发事件应对法》关于责任规定不够周延问题主要体现在政府责任的规定上。从理论上讲，政府在突发事件应对的各个阶段的责任应该成体系，即前一阶段责任的实现应该能够支撑后一阶段责任的实现，但《突发事件应对法》的规定并不周延。比如，第四十四、四十五条规定，政府在预警阶段应该采取 “组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息进行评估……”的措施。如果政府事先没有准备，在预警阶段组织技术人员和专家学者的任务就难以完成，所以政府这一责任的实现就依赖于政府此前的准备责任;又如，第四十六条规定，对即将发生或已经发生的社会安全事件，县级以上地方政府及主管部门是向上一级政府及主管部门报告的法定机关。而社会安全事件，尤其是基层的安全事件往往表现出群体性，最容易知悉这类事件可能发生的主体是个体公民和村委会、居委会等基层自治组织，虽然第三十八条也规定了公民、法人和其他组织应报告获悉的信息，但第二十一条仅规定居委会和村委会应当及时调解可能引发社会安全事件的纠纷，如果法律不授权县级政府可以在突发事件问题上赋予这些基层组织以一定职责(仅仅在报告问题上的有限的责任)，那么，第四十六条的规定，即使能实现，恐怕社会安全事件也已发生很久了。既然应对的事件具有突发性，那么政府就有责任在预防和准备阶段先实现这一责任。再如，第五十三条规定，履行统一领导职责或组织处置突发事件的人民政府应当发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息，而且对这种“发布”的法定要求是“统一、准确、及时”。事实上，在当今信息传播渠道如此多元的社会，要做到这一点非常难，除非政府强制封锁信息。而且第十条也将“应对突发事件的决定、命令，应当及时公布”作为一项原则性的要求在总则部分就规定了下来，那么有关政府要完成第五十三条的责任，就必须事先建立突发事件信息权威发布制度，即县级以上的地方各级政府都建立或确定自己的信息发布平台和渠道，事先向社会公布，政府只有先实现这一责任，才能保证第五十三条责任的实现。另外，这样做的好处还在于可以保证信息真实自由，有效减少和防止歪曲报道，降低信息管理成本，同时也可制约政府借信息“管理”之名行规避信息发布“及时”之实。
为此，建议增加政府两项责任：一、政府应当事先组建与突发事件有关的包括技术人员和专家、学者在内的团队，并将之用于突发事件分析、评估、咨询、培训等各项活动;二、政府应当建立突发事件信息权威发布制度，以整合突发事件应对的诸如公布危险源和危险区域、采取的措施、应对的建议忠告、调查结果，发布预警警报、预测信息、评估结果、应急处置工作的信息等需要。同时，增加一项授权，即在法律授权下，政府可以赋予基层组织以某些特定职责。
政府责任与有关单位责任的衔接问题。责任规定不够周延也体现在政府责任和有关单位责任规定的衔接上。有关单位的责任规定主要体现在《突发事件应对法》的第二十二、二十三、二十四、五十六、六十四条，与政府责任规定关联甚大的是第六十四条。第六十四条规定的责任主体是生产经营单位，适用于规范事故灾难和公共卫生事件的应对，政府对单位负有监管责任，所以政府责任与单位责任之间存在规定上的衔接。这种衔接与政府自身责任衔接不同，同体责任衔接关注的是职责的更好履行，异体责任衔接关注的是责任如何合理分担而不至于发生事故后无法确定责任。比如第六十四条规定，“未按规定采取预防措施，导致发生严重突发事件的”应该按该条第一款规定追究责任，而这一规定是附有条件的，即追究责任是以“导致发生严重突发事件”⑨为前提的。换句话说，发生一般性的突发事件，虽然有关单位免责，但政府仍然要为此类情形负责，因为第六十三条规定的是政府的严格责任，不以突发事件的严重程度作追责前提。另一种可能是，政府尽到了监管责任，有关单位也按法律规定和政府要求采取了预防措施、消除了已发现的隐患，但还是发生了严重的突发事件。这种情况下，如何确定责任呢?首先，有关单位无违法事实，虽有损害后果，但不能追究法律责任;政府尽到了监管责任，也不应该承担法律责任，于是出现责任真空。对于上述情形，建议在无损害结果的情形下，政府应承担严格责任;无违法事实情况下，有关单位应承担严格责任。这样，既可保证不出现责任真空，也可保证政府和有关单位在突发事件应对上不会存在任何侥幸心理。第三种可能是，政府尽到了监管的责任，比如刚刚发现问题;有关单位也立即采取措施，比如积极消除隐患，但严重的突发事件还是发生了，如何追究责任?似乎都应该追究责任，又似乎都不。为此，建议都追究责任。因为“责任的核心在于必须对某事作出回应，或者必须对某事有所交代。”⑩对于突发事件而言，法律的仁慈就可能以严重的损失为代价。所以，实现政府责任与有关单位责任的衔接十分必要。
预期责任和过去责任的衔接问题。如果说法律对预期责任有所回应，对过去责任事先有所交代是一种理想状态的话，那《突发事件应对法》显然没有达到如此状态。如该法第六十三条规定的第七种情形，是对诸如“禁止任何单位和个人截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金和物资”等禁止性规范的过去责任规定，但该法并无相应的预期责任的规定。该法有不少的预期责任找不到任何回应，尤其是那些政府和特定单位之外的主体的“义务”，没有任何落实办法。有人会认为，“在一个运作良好的法律制度里，大多数人在大多数时候都会遵守预期责任，而毫不理会因为不遵守的行为而被施加过去责任的可能性。”11但如果没有必要的以“制裁”作为威慑后盾的过去责任规定，也就难以保证大多数人会遵守预期责任。应对突发事件容不得有丝毫疏忽和懈怠，稍有闪失，责任“可能”就变成“现实”。因此，必须让法律的每一项责任或义务的规定都能得到落实，即使不靠法律本身，也应通过其他途径来实现。那么，有些预期责任为什么得不到落实?又当如何解决呢?首先，除自决性义务和伦理性义务不宜采用法律强制措施外，其他职责性义务可以施加某种类法律式的强制措施来保证落实;其次，法律之所以没有规定制裁措施，是因为不履行这些职责一般不会导致突发事件产生和害结果，它们只是“采取预防措施”、“及时发布警报”、“及时采取措施”、“处置得当”这些与突发事件应对直接相关的强制性责任要求的“前置责任”12，因而立法技术上不容易(或许立法者就认为没必要)同时设定强制性规定;第三，这些职责性的义务可以通过“纵向到底，横向到边”的应急预案体系事先解决，并可通过行政检查措施加以落实。即便如此，某些义务还是应该由法律直接规定制裁措施。
的确，法律规定无需面面俱到，但情势的变化有时可能让制定法律时不太重视的问题在实施中变得异常突出，这时就应该通过修订法律加以解决。比如第二十条以及相类似的第五十三条所规定的政府应该公布突发事件相关信息的义务，在当初立法时问题并不突出，但是，2008年5月《中华人民共和国政府信息公开条例》实施后，公众的知情权要求日益强烈。此后发生的包括贵州“瓮安事件”在内的一系列突发事件说明，政府信息公开不统一、不准确、不及时往往是突发事件激化升级的重要原因。这就需要法律作出强制性的规定，明确不公开相关信息的法律责任。又如第二十六条规定政府建立应急救援队伍的义务很容易被忽视，而且应急救援队伍的建设所耗费的人力、物力、财力可能与突发事件出现的机率严重不对称，使地方政府也不太重视。但应急救援队伍的重要性是不言而喻的，直接关系到突发事件应对的成败，已发生过的SARS疫情、南方地区雨雪冰冻灾害、汶川大地震因救援人员不足所导致应急不力的事实足以说明此问题。另外，第三十条规定各级学校要进行应急知识教育，并责令教育主管部门监督。应急知识教育和组织学生进行应急演练都很重要。因为要提高全民族应急意识，关键要看学校教育。教授学生应急知识，培养学生的应急能力，无论是着眼于现实，还是着眼于未来都非常有益。汶川大地震时，如果我们的学生都能像日本小学生那样，从听到地震警报到实施躲避，能在一分钟内完成，13那么，那场地震中的学生伤亡可能会小很多。当然，各类应急知识可以全面普及，应急演练应考虑地域差异有计划地进行，但必须有制裁措施予以保障。
为此，建议：一、根据突发事件应对的特点，适当考虑预期责任和过去责任的衔接，将那些与突发事件应对关系至切的预期责任设置成可制裁的过去责任;二、对于那些没有设定制裁措施以确保预期责任之实现的，可通过党政问责体系来完成。
法律责任主体的缺失
《突发事件应对法》规定的责任主体有很多，但可追责的主体主要是政府和有关单位。法律责任主体的缺失，给法律实施带来的问题，表现在如下几个方面：
一、负责机关的责任归属问题。《突发事件应对法》第七条第一款规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。”这一规定与第四条规定的“属地管理”就不一致。如果突发事件涉及两个县，而这两个县又分属两个省，如何确定负责主体并实施管理呢?因
为“责任”，无论人们对它如何理解，似乎都要求有某种控制，14既然分属两个省的有关行政区域的上一级政府之间没有任何隶属与控制关系，那么，这一问题就有可能演变为：当一个县处置突发事件不当是因为另一个县采取预防措施不当所造成时，如何确定负责机关，又如何追究责任呢?“共同负责”的规定有可能为共同负责主体逃避责任留下隐患，从而形成推诿塞责、无人管理、无法追责的局面。事实上，涉及两个行政区域的突发事件一般不是县级人民政府能独自解决了的，如果发生涉及两个省的突发事件，通常要上报国务院并由其统一协调应对。即使在这种情况下，县级人民政府仍然是应对活动的主体，无论考虑突发事件应对活动的哪个环节，都不太可能由两个省的两个市或县共同负责解决问题。县级政府总是具体事件的处置者，承担应对责任;而县级以上的政府领导对应急处置工作，应负领导责任。所以，这种“共同负责”的规定不必写入法律，否则很容易出现讨价还价、延误突发事件应对的不利后果。
