当前应急预案建设存在的问题及对策
中共吉林省委党校调研组
随着实际应急工作中制定、修订应急预案和启动应急预案的增多，预案在应对突发公共事件中发挥了重要作用。但是在不同的突发危机事件实际应对过程中，应急预案所起到的作用与功效却是千差万别。比如在经历了2003年SARS事件之后，针对2004年的SARS事件的应急预案和应急管理起到了积极有效的作用，而2005年底的吉林石化公司双苯厂胺苯车间发生爆炸事故和松花江污染事件中，在启动应急预案之后，依然造成了巨大的影响和无可挽回的损失。为什么在应对有些突发危机事件时，我们虽然及时启动了应急预案,却对控制和化解危机帮助甚微?我们的预案在预防各类突发事件及减少突发事件造成损失中的作用如何得到有效发挥?这些需要我们深入研究和探讨。
一、我国应急预案在应对突发事件中的作用
应急预案又叫应急计划，是针对可能发生的重大安全事故、社会事件或自然灾害，为保证迅速、有序、有效开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制订的有关计划或方案。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性及发生过程、事故后果以及严重程度的基础上，对应急机构的职责、人员、技术装备、设施设备、物资、救援行动以及指挥与协调等方面做出的具体安排。应急预案应当明确在事故发生之前、发生过程中以及结束之后，谁负责什么，何时做什么以及相应的策略和资源准备。可以说，一套严密、有效的应急预案对应对突发事件起着决定性的作用，主要表现在：
(一)有利于对可能发生的突发事件熟悉和掌握
应急预案的核心思想之一就是以确定性应对不确定性，化应急管理为常规管理。应急预案最基本的功能在于未雨绸缪、防患于未然，通过在突发事件发生前进行事先预警防范、准备预案等工作，对有可能发生的突发事件做到超前思考、超前谋划、超前化解，把政府应急管理工作正式纳入经常化、制度化、法制化的轨道，从而化应急管理为常规管理，化危机为转机，最大程度地减少突发事件给政府和社会造成的损失。
(二)有利于培养应对突发事件的主动性
应急预案是为应对突发性灾害事件而事先制定的救援行动方案。它是人们根据现实情况和有关经验教训，对可能出现的问题经过认真分析，制定的相应对策。研究表明，当一个特别重大的突发事件发生以后，一级等着一级下指示决定怎么办的方式和各级组织及广大职工自动按照预案启动相比，二者效率要差300多倍。所以，在第一时间里指挥人员及群众的行动是否正确，第一时间处置突发事件的好坏，应急预案往往起决定作用。通过研究完善突发事件应对中的应急预案，从规范角度对应急管理相关事务形成制度性的设计，就能够确保一旦发生突发事件，相关部门就能迅捷有序地根据事前的制度安排采取不同的应对措施，相互交织却有机协同，从而做到有效组织、快速反应、高效运转、临事不乱。也就是说在应急预案编制与管理的过程中，如果把各种可能出现的问题尽可能估计得充分一些，并且宁可估计得严重一些，把准备工作做得更扎实一些，政府应急管理工作人员就能极大缓解处理突发公共事件所面临的巨大压力，同时也避免因经验不足、精神紧张、工作疲劳等而发生的工作疏忽。
(三)有利于增强应对突发事件演练的针对性
我国的预案体系包括六大类，其中的部门预案、专项预案都是针对某一类灾害制定的，预案本身具有一定的针对性，从而增强了预防的有效性。正是由于预案的针对性，决定了预案演练的针对性。
(四)有利于对灾害事故规律和处置对策进行研究
《国家应对突发事件总体应急预案》把灾害分成四类，每一类型的突发事件都有其自身的特点。通过研究事故灾害本身的特点，研究相关灾害发生、发展和可能造成的损害程度，制定相应的应急预案，研究相关应对措施，对减少灾害带来的损失起到积极的作用。就应急预案自身来说，通过研究完善，可以全面地考量应急预案的编制质量、实施过程和效果，并在此基础上形成反馈信息，从而为应急预案的修正、调整提出建议，使应急预案的运作过程进入良性循环，使之在突发事件应对中起到应有的作用。通过研究完善，找到影响预案实施效果的关键因素，以便有针对性地改进现有的预案，使之变得更具科学性和可操作性。
二、我国应对突发公共事件应急预案建设存在的问题
目前，我国应急预案框架体系已经初步形成。近年来，每当各地发生突发事件，我们总能通过媒体了解到国家或地方立即启动了应急预案。但从应对一些突发事件上暴露出的问题看，由于相关部门或相关人员在应急时缺少应对突发事件的思想准备及物资准备，应急技术水平较低，应对突发事件责任不清等问题，也反映出某些应急预案仍存在不足之处，甚至有些地方的应急预案只是徒有虚名，根本起不了“救急”的作用。这充分说明我国应急预案建设还存在一定的问题。
(一)缺乏对应急预案建设重要性的认识
⒈对应急预案编制的重要性认识不足，预案针对性仍需加强。预案编制是一项专业性和系统性很强的工作，预案编制的好坏直接关系到实施的效果。现在仍然有些部门单纯为了应付监管部门检查而编制应急预案，一旦检查通过后，预案就束之高阁。特别是有些企业对自身生产经营的化学品的理化性质、危害类型、造成事故的原因等缺少认真的疏理和分析，存在侥幸心理和无所谓心理，觉得编制预案作用也不大。正是因为对编制部门预案或专项预案的重要性缺乏足够的认识，才导致相关部门在遇到突发事件时措手不及，把本来可以预防和有效控制的灾难扩大了。
在自行制订应急预案时，由于受人员素质、技术水平、专业知识等多种因素的限制，应急预案缺乏可行性评估，不能结合本部门具体情况编制应急预案，应急预案缺乏针对性和可操作性。对应急能力需求和应急救援体系脆弱分析等不足，预案框架结构不合理，责任和功能不清晰;危险源和危险目标确定不准，对可能发生的事故以及后果的预测与实际不符;有些企业预案未将企业和周边环境作为一体化考虑，对事故可能影响的范围、对环境造成的影响程度以及相应的疏散路线和疏散注意事项等没有纳入应急预案体系中。而且企业预案没有按照要求进行评审备案，不能得到及时完善。起草人员没经过培训，照本宣科，地方、部门或具体单位的预案是国家或省级预案的复制品。
⒉对应急预案的实质性作用估计不足。科学发展观、和谐社会的一个重要内容就是安全发展，就是“以人为本，生命至上”。建立和完善应急体系，是及时有效地开展应急救援工作的重要保障，是实现社会稳定、安全发展的保证，是实现和谐社会的必然要求。意识决定行动，思想认识是行动的指南，部分地方政府或企业负责人对事故的风险认识不到位，抱有侥幸心理，寄希望于不发生事故，缺乏防患意识和危机意识，缺乏对应急预案实质性作用的了解。
