《突发事件应对法》的颁布实施，对提高社会各方面依法应对突发事件的能力，及时有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，最大限度保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序具有重要意义。但在该法的实施过程中，特别是非常规突发事件的应对实践中，该法的实际应用效果受到质疑。为此，在法律实施不到两年后，国务院就于2009年将《突发事件应对法》修订工作纳入“立法工作计划”(国办发[2009]2号);2010年第十一届全国人民代表大会第三次会议也有代表提交修订该法的议案。鉴于突发事件应对是一种过程应对，过程性非常明显，为保证每一阶段应对工作有效开展，目标任务顺利完成，《突发事件应对法》明确规定了每一阶段应对工作的重点，并为工作任务的承担者设置了相应的责任。因此，有必要从“责任”视角来探讨《突发事件应对法》存在的问题并给出相应的建议。《突发事件应对法》责任体系相对来说比较完备，但部分具体责任规定无落实措施，影响了法律的实施效果。具体问题包括：责任规定刚性不足、不够周延、主体缺失等。为了充分发挥《突发事件应对法》在责任追究方面的作用，有必要修改完善相关条款。
责任规定不够刚性
立法语言的运用如何，直接关系到立法质量的高低及法律实施效果的好坏。①从立法语言分析，《突发事件应对法》有关责任设定的条款多属“柔性条款”，刚性不够。“可以”这类用语一般用于设定权利、职权，而“禁止”、“不得”用于设定禁止性规范，“应当”、“必须”则用于设定义务和职责。②根据这种分类，对《突发事件应对法》所有条款中这些用语的使用频次作如下统计③：
将上表中五类法律用语的语气强弱作个排序，应该是：“禁止”最强，其次是“不得”，“必须”、“应当”次之，“可以”最弱。由此可以得出结论：《突发事件应对法》刚性不足，试作如下分析：
第一，设定禁止性规范的比例非常小，一方面说明法律刚性不足，另一方面说明这部法律最关注的是对突发事件信息的掌控，如第三十九、五十四条;对突发事件有关情况的掌握，是政府的责任，无论怎样要求都不过分，但对于信息传播主体而言，以如此严厉措辞(第五十四条预期责任规定和以之为基础的第六十五条过去责任的规定)控制“虚假信息”，似嫌苛刻，有悖于“言论自由”的宪法权利，因为“虚假”有时能促使“信息公开”;传播信息不应以具备识别“虚假”信息的能力为前提。为此，建议：一、废除第五十四条和六十五条;二、建立突发事件信息权威发布制度。
第二，“可以”是设定职权的，本法中所有涉及“可以”的相关设定都是针对政府的，所以本法中“可以”的设定应含有“权利”和“职责”双重含义。另外，“可以”还具有“选择自由”的含义。对政府而言，“权利”行使与否无伤大雅，如第七、四十三、四十六条有关突发事件信息的越级上报权，第十二、五十二条财产征用权和第五十二、六十条的请求支援(持)权完全可由政府自由裁量，但对于“职责”，尤其是对于突发事件应对负有主要责任的政府的职责，用“可以”来设定值得商榷，这从某种程度上讲对政府这一责任主体的要求太低了。如第二十六条有关应急救援队伍建设的规定，将政府部门应当建立专业救援队伍的职责设定为“可以”，而将单位的职责设定为“应当”，这与本法关于责任的整体偏向是相悖的④，而且，专业应急救援队伍的重要性至少不能以“可以”来设定⑤，这一规定极可能导致专业应急救援队伍“应急组建”的结果，与《突发事件应对法》注重事先预防的立法目的不太协调。另外，应急救援队伍的重要性还可以从国务院的有关规定⑥中看出。第四十九条第一款规定“自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施”也有上述类似的问题，应急处置措施当然可允许选择，实际情况不同，可采取的措施就应该不同，“或者”一词就是表达这一含义的，但用“可以”来设定就可能会导致该选择的措施没选，不该选择的却选了，因为以“可以”来设定，就将选择的自由交给了政府，如果政府官员决策到底采取哪些措施时避重就轻，就有可能导致因处置措施不当而延误事件的处置与救援，这也不利于实现《突发事件应对法》“减轻和消除突发事件引起的严重社会危害”的立法目的。再说，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(中办发[2009]25号)第五条也规定：“对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的”应当问责党政领导，这从另一侧面佐证了采取适当处置措施的重要性，如此，第四十九条也应当作出修订，至少应该用“应当”来设定，以提升这一规定的刚性程度，也从严要求政府在突发事件处置措施选择上的尽其谨慎义务。为此，建议：将以“可以”设定的有关规定政府职权的条款，根据设定内容的重要程度提升至“应当”或“必须”的高度。
第三，《突发事件应对法》刚性不足，还在于法律对公权力主体的政府和私权利主体的公民、法人等同样以“应当”来设定职责和义务。从上表可知，具体责任规定有70%都是以“应当”来设定的，而这些责任的设定有近六成是指向政府的。所以，对于政府的职责，可以用“必须”来设定其职责，而对于私权利主体，可以用“应当”来设定其义务。作出这样区别对待的理由如下：一、对于同样是设定职责和义务，一般要表示“一定要”、“非这样做不可”的意思时，用“必须”;而要表示“按情理说应该”、“从人情上说应该”，适宜用“应当”。⑦也就是说，从语义学角度，“必须”比“应当”更强调行为的必要性;二、并非所有规定政府职责行为的条款都设定了相应的制裁措施，而“应当”又是个伦理概念，本身只能表现出一种道德约束力，容易在追究法律责任的执法过程中被淡化处理，导致政府责任无法落实的后果;三、以“必须”设定政府职责，体现了我党“有权必有责、用权受监督”的执政思想，这与“权责一致原则”是相对应的;而以“应当”来设定公民、法人等主体的义务，则体现了权利与义务相一致的思想，按“责罚相当原则”适用法律时，有利于对私权利的保护;四、以“必须”来设定政府职责，即要求政府“不能不这样做”，这更接近于“禁止性规范”设定效果，按照现代法治理念，政府应该按照“法有规定才可为”的理念来行政，法规定越详细、越严格，政府施政才会越勤勉、越谨慎;而“应当”更多表现出的是“情理使然”，更少“禁止”的意味，公民按“法无禁止即可为”的法治理念遵照法律行事时会更多一份行动的自由。因此，有必要对“应当”和“必须”作出区分，虽然有人认为在一部法律规范当中，以“应当”和“必须”同时使用来设定职责和义务会影响法律规范的效力，⑧但鉴于政府的履职效果、尽责程度直接关系到突发事件应对的成败，法律对政府的职责作更严格、特别的规定是可取的。为此，建议对《突发事件应对法》中有关政府职责的设定，根据其在突发事件应对过程中的重要程度，酌情将部分“应当”规范提升为“必须”规范。
