与“属地管理”可能形成冲突的另一种情形体现在第七条第四款的规定中：“法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定;地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持。”这一规定明为协调“垂直管理”与“属地管理”可能形成“条块分割”，实际上又制造了另一种形式的“共同负责”，只不过这种共同负责不是法定的而是实际上需要共同承担的而已。因为即使法律规定由国务院部门负责的突发事件，事发地政府也会面临同样的应急局面，如果国务院有关部门对其负责的突发事件处置不当，是由事发地政府所采取的预防措施不当而致，这也会出现与前一“共同负责”相同的问题。但对这种情况，法律规定“共同负责”似乎尚有必要。因为：第一，不同法律法规对国务院有关部门负责的突发事件已作出规定，属于特别规定，第七条第四款的规定属一般规定，考虑到突发事件不可能完全由国务院有关部门来负责，共同负责显然有必要。而且作出共同负责的规定虽属一般规定，但这是新规定，因此不会违背特别规定优先于一般规定的基本原则和导致法律法规的冲突。第二，既然国务院有关部门应对突发事件时必须寻求地方政府的配合和支持，“共同负责”的规定有利于地方政府积极配合，因为“共同”这一词确定了地方政府和垂直管理部门在应对突发事件上同等的法律地位。第三，“共同负责”的规定还可以赋予地方政府应对突发事件的自主指挥权，事实上这种自主的应急指挥权非常重要。比如2007年2月28日发生在新疆吐鲁番境内的大风刮翻5807次列车事件15，地方政府的应急响应能力明显比铁路管理部门强。第四，涉及“突发事件”的现行有效的有关法律和行政法规共38部16，其中规定了(或根据合理推定)国务院有关部门对突发事件应对工作负责的有22部，而规定(或明显可推定)需要地方政府协助的达19部17，即86%的法规事实上都规定需要“共同负责”;而且，《国家突发事件总体应急预案》也规定地方各级人民政府“负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作”。对于法定共同负责情形，如果各有关行政区域的上一级政府同属一个省，建议由省统一负责;如果各有关区域的上一级政府分属不同的省，建议上报国务院应急管理办公室18，并由其来统一协调。对于实际上需要共同负责的情形，建议将第七条第四款修改为：“法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定;国务院有关部门应对突发事件工作需要地方人民政府配合和支持的，地方人民政府应当按照有关规定与国务院有关部门协同应对”。
二、公民、法人和其他组织责任问题。《突发事件应对法》涉及对这类主体的规定有：与突发事件应对的义务(第十一条);报告突发事件信息的义务(第三十八条);特定专长人员提供服务的义务(第四十九条);服从指挥和安排的义务(第五十七条)。严格地说，公民、法人和其他组织只要不违反第六十六条规定，构成违反治安管理行为，就不会在突发事件应对上承担其他的法律责任。这种情况似乎并不利于突发事件的应对，因为突发事件的应对几乎在每一个环节上都离不开公民、法人和某些组织的协作，有些情况下这种协作甚至非常重要。法律将政府设定为突发事件应对的主要责任主体，是因为政府有能力及时有效地预防和控制突发事件;基于同样的理解，如果公民、法人或其他组织在某些情况下具有某种特定控制能力，它们是否就应该为其控制能力承担相应的责任呢?法律又可否为此设定特定的责任承担方式呢?首先，任何主体只;对其应为之事而不为，就具有了伦理上的可谴责性，无论这一主体的行为是否产生了后果，法律课责就具备了必要的前提;其次，根据法律经济学的分析，“引发法律课责的不是对过去的行为和后果的责任，而是避免将来低效率的后果、将来达到高效率的结果的能力。”19因此，如果某种行为的确能够有效提高突发事件的预防和控制力，为此行为设定法律责任就是合理的;第三，突发事件的预防和控制的受益者是整个社会，规定公民或社会团体为其特定能力承担特定的法律责任不会有碍于人权的保护，只会有利于更大权益的保护。
那么，现实当中有哪些情况需要法律来设定特别主体的特定责任呢?主要是一些群体性的突发事件，这类事件表现出的特点是：一、涉及群体利益纠纷，纠纷一触即发;二、政府尚未知情，或利益纠纷的群体对政府不信任20;三、纠纷可能会造成恶劣影响，严重危害社会安全;四、纠纷双方有愿望调解或纠纷有被调解的可能。在这类事件当中，对事件有能力控制的团体(比如教派冲突当中的宗教团体)和个人(比如被纠纷双方诉求调解的人或对纠纷双方有较大影响力的人)负有稳定事态的不可推卸的责任。如果团体和个人不作为或拒绝作为，放任事态的发展，导致事态扩大造成恶劣影响，法律予以责任追究是必要的，但现行《突发事件应对法》对这类责任主体并未设定任何法律责任，其结果可能就是：有控制能力者知情不报，不利于突发事件的预防;放任事态发展拒绝作为，不利于突发事件的控制和危害的减轻，这样，法律的目的就难以实现。因此，规定特定控制能力者的特定责任是非常必要的，至于还有哪些情况需要如此对待，是值得继续研究的问题。
(本文系国务院应急管理办公室委托项目“突发事件应对的问责制研究”的课题成果，项目编号：GYJ2009-11 )
注释
1谷安良：《立法学》，北京：法律出版社，1993年，第190页。
2李步云主编：《立法法研究》，长沙：湖南人民出版社，1998年，第27页。
3本表中“使用次数”指“设定”意义上的使用，如设定职责或职权。“比例”分别以70条的总法条数和99项具体责任设定项为基数算得。
4整体来看，《突发事件应对法》是以政府责任作为重心的，而且从本法第六章法律责任的有关规定也可以看出，政府和负有特定职责的有关单位是可制裁的责任主体，而且政府可制裁的条件比有关单位更苛刻，见本法第六十三、六十四条。
5事实上，专业应急救援队伍建设比综合性救援队伍建设更重要，现实发生的很多事件都需要专业人士的参与。
6如《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》(国办发[2007]52号)、《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》(国办发[2009]59号)。
7杜永道：“‘必须’跟‘应当’用法有何不同”，《人民日报海外版》，2009年2月14日。
8周赟：《“应当”的法哲学分析》，2006年山东大学博士论文，第138页。
9《突发事件应对法》第三条规定自然灾害、事故灾难、公共卫生事件按危害程度、影响范围等因素分为特别重大、重大、较大和一般四级，显然第六十四条中的“严重”的限定是为了与第六十三条对政府追责的情形相区别，因为本法所称的突发事件是指“造成或可能造成严重社会危害”的突发事件，所以第六十四条中的“严重”目的就是要设定更严格的追责条件。
101119[澳]皮特·凯恩：《法律和道德中的责任》，罗李华译，北京：商务印书馆，2008年，第48、55、93页。
12“前置责任”的含义是：如果前置责任没有很好履行，就会影响到强制性责任的履行。比如，第十七、二十三、二十四条有关义务的规定，第二十六、三十一、三十二、三十七、三十八、四十一条有关义务的规定，第二十、二十九、四十七、五十二条有关义务的规定就分别是“采取预防性措施”、“及时采取措施”、“处置不(得)当”等强制性责任要求的前置责任。
13《日本防灾面面观》，2007年3月30日，http://news.cctv.com/world/20070330/105597.shtml。
14[美]约翰·马丁·费舍：《责任与控制：一种道德责任理论》，杨绍刚译，北京：华夏出版社，2002年，第18页。
15吐鲁番地委、行署接到报告后立即启动紧急救援行动，地委书记亲自坐阵指挥，调集金融系统运钞车，安排公安、卫生、武警、消防、交通等部门人员赶赴现场进行救援，见《5807次列车在新疆吐鲁番境内被大风刮翻》，2007年2月28日，http://news.sina.com.cn/c/2007-02-28/090412389575.shtml。
16根据北大法律信息网检索，http://www.chinalawinfo.com。
17事实上没有规定地方政府协同应对职责的突发事件就根本不需要地方政府配合和支持，因为这些事项是国务院银监部门和期货管理部门职责事项，以及药监部门处置麻醉药品和精神药品生产的事项。
18《国家突发公共事件总体应急预案》规定，国务院应急管理办公室是负有“综合协调职责”的办事机构。
20这种情况时有发生，比如“瓮安事件”初期，政府寻找与当事人信赖的个人参与事件的调解;而且，现实当中有不少事例表明，很多纠纷的解决往往不是通过政府来进行的。
