二、影响我国应急预案效力的原因剖析
1.顶层设计“一事一案”，预案框架内容高度一致
我同应急预案体系在顶层设计上虽采取了总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案的架构，但本质仍是“一事一案”的思路。由于当代社会突发事件频发、类型繁杂，这一思路必然造成应急预案无穷尽。如有人认为，“虽然我国从中央到地方已经制定了135万多件应急预案，但事实上应急预案的体系尚不完整。”加之人类认识的局限性，总会存在某一阶段无法预识的风险，“一事一案”注定是无法完成的任务，只能徒增误解，并降低人们对于有效管理风险的信心。“一事一案”虽能更精确地满足针对某一致灾因子的应急管理，但若作为顶层设计的思路，则不能满足现代应急管理的要求。此外，该顶层设计还相对模糊了国家、省级应急预案的战略协调功能和基层应急预案的战术操作特点，导致从国家到地方预案形式及内容的雷同。通过对《国家总体应急预案》和有关国家专项应急预案以及省级总体应急预案的内容分析，可以发现我国应急预案的内容有着很高一致性，一般由八个部分组成，如下表所示。
这种高度一致的格式并未增强不同预案间的衔接，倒产生了“上下一般粗”的应急预案体系。普遍的问题是应急预案的原则性过强，无法作为具体的工作方案予以实施。比如，虽然在预案中规定了应急保障措施，但原则性的要求多，基于当地实际的少，基于当地风险评估的应急资源准备安排粗略，不能周期性地确认应急活动所需资源(人力、设施、装备、物资、资金)并提供实际支持。特别是突发事件的应急处置与救援是在突发、不确定和紧迫的情形下，由多级政府、多个部门和多种应急力量共同参与进行处置，加之我国“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制，应急响应需要高效有序的应急指挥。虽然我国应急预案都涉及了“组织体系及相关机构职责”，部分应急预案也对“现场应急救援指挥部及职责”作出了规定，但这些规定有不少过于原则，未能就不同权威部门间的指挥、控制与协调进行实质的沟通与确认，不同部门间也很少就应急管理活动签订正式协议，作为预案编制与实施的必要保障。这使得我国低阶应急预案操作性差，往往成为“空预案”。由于预案实用性不够，因此在实际应急处置中，常常是行政首长的相机决策指挥替代应急预案起主导作用，应急预案的效力大为受损。
2.预案性质不清，影响了预案的强制力与操作性
“从英美等国的情况看，应急预案在本质上是政府实施非常态管理时的执行方案，属于严格依据法律制定而成的内部规范性文件，是法律体系的‘配套规定’。”因此，从发达国家的情况来看，应急预案是基于法律的规定或授权编制的行动方案，预案本身并不是法律法规的组成部分，其法律效力来源于相关法律规定。但我国《国家突发公共事件总体应急预案》先于突发事件应对法出台，具有“立法滞后、预案先行”的特征。有学者认为：“我国当前应急管理中，应急预案在一定程度上扮演了‘法’的角色，以调整一定范围内应急管理活动中的社会关系。”
由于我国应急预案体系建设是在缺少应急法律规范的情况下进行的，国家及省级预案的立法功能是现实所需，加强其法律效力是促进我国应急管理建设的根本。可是，纵观我国当前的各种高层级预案，它们在内容上作为法律规范的属性已经毫无疑问，但是其编制流程和名称、外观等又与法律规范存在差距，导致法律效力不确定而规范能力不足。与此同时，低层级政府(市、县及以下)和基层单位应急预案本应是应急管理基本法律的具体战术方案或操作方案，但地方政府、街道或社区、事业单位、企业等主体都直接模仿上级预案，用法律确定性和强制性的语言撰写预案内容，应急预案的行动方案内涵受到影响。因此，对预案性质理解错误一方面使高层级预案丧失了法律的权威性，另一方面使整个预案体系缺少了操作性，预案的效力受到严重影响，难以实现预期目标。
3.制定主体繁杂，多数主体不具备应急预案的编制能力与执行能力
从发达国家经验和发展趋势来看，组织的职能、规模、专业水平、预算、人力资源等都会影响其预案效力的发挥。因此，考虑到预案编制者的编制能力和执行能力，英、美等国应急预案的制定主体一般为政府或者按法律规定应该具有应急处置力量或资源的企业或社会组织。而一般的社会组织或机构只需制定业务连续性计划(Business contmuity Planning)，以应对突发事件。例如，英国2004年《国内紧急状态法》规定应急预案的制定主体为第一类响应者，要求一般的社会组织和机构制定业务连续性计划，以确保其关键业务在突发事件中不中断。我国《国家突发公共事件总体应急预案》界定我国预案制定主体包括国务院及其各有关部门，各市(地)、县(市)人民政府及其基层政权组织，企事业单位以及大型会展和文化体育等重大活动主办单位。2007年底，作为应急管理基本法的突发事件应对法颁布施行，进一步明确了我国应急预案的制定主体。另外，我国应急预案还提倡“进社区”、“进农村”、“进企业”、“进学校”。因此，我国应急预案的制定主体基本上涵盖了所有的政府部门和各类社会组织。
实践中，我国基层单位依照国家层面的做法，国家有多少个专项预案、部门预案、这些基层单位就制定相应数量的应急预案。但是，不少企事业单位和社会组织缺乏预案编制方面的专业知识，亦不具备相应的应急资源和专业队伍，导致其编制的预案往往成为操作性差的空预案，既无法作为应急法律的具体执行方案，也无法为高层级预案提供战术支持。总的来讲，由于我国预案编制主体繁杂，未考虑各主体的实际能力，使得我国应急预案管理成本高，不同程度地存在着重数量、轻质量的境况，影响了应急预案体系的效力。
4.编制流程不科学
应急预案编制流程的不科学主要体现在以下三方面。一是缺少风险评估。从国外经验来看，预案是建立在风险评估基础之上的，这意味着编制者需要十分了解本地区的致灾因子，并且正确评估自身应对风险的能力，在此基础上，制定自身减缓、准备、响应和恢复的具体计划。二是缺少会商机制。在预案的编制过程中，应特别强调相关部门乃至社会组织的参与，要按预案逻辑框架，将受潜在威胁的各类主体纳入预案，并通过充分沟通、培训，依法强制或动员不同利益相关者参与到突发事件的减缓、准备、响应和恢复中来。例如，英国第一类响应者在预案编制和预案演练过程中，需邀请第二类响应者共同参与。从编制程序上保证了应急预案的针对性和协同性，有利于强化应急预案的效力。三是缺乏必要的演练。预案的演练对于预案至关重要，没有经过演练的预案往往是空预案，既难以确定应急准备是否有效，也难以确定部门沟通是否通畅。
总之，我国不少应急预案编制既缺乏风险评估，也缺乏多部门参与的机制，再加上由于应急预案数量庞大，使得预案演练难以完全落实。“一般情况下，国务院部门制定应急预案后，省级政府的相应部门制定省一级的部门预案，之后再是市一级相应部门、基层相应部门制定预案。下级机关在制定应急预案时，多数情况下照搬上级机关制定的预案，没有体现出本级别本地区的特殊性。对于企业单位的预案制定程序，有关行政机关发布的编制规范或者指南一类的文件中倒是有所涉及，但总体而言较为简单。“可以说，我国不少应急预案制定主体在编制流程中缺乏与其他部门或社会主体的沟通，较少就预案内容对其它主体在应急管理中应该扮演的角色进行宣传与联合演练，由此导致预案难以为受影响组织或人群在灾害前后提供具体的行动指导。
