应急预案是连接突发事件风险管理、预防和准备、应急响应与应急恢复各项活动的重要桥梁和工具。加强和完善应急预案体系是应急管理的一项基础性工作。反思应急预案体系建设和预案工作的成败得失，不仅需要对应急预案本身进行研究分析，而且需要对指导应急管理和应急预案工作的理论基础进行研究与探讨，从而使我们能够更透彻地理解应急管理理论和应急预案的形成与发展规律，透过表面现象看到预案编制和使用工作中出现的一些深层次问题，从而更好地改进预案体系，完善预案管理工作。
本文对应急管理领域几个基础性的理论，如风险管理理论、综合应急管理理论、分级响应理论、应急管理生命周期理论、现代管理理论等在应急预案体系建设中的重要作用及影响进行分析探讨，在此基础上，对我国应急预案体系存在的一些问题进行剖析，并提出一些初步的建议。
一、风险管理理论
风险是现代社会使用最为广泛的概念之一。人们从不同的专业领域、不同的视角研究风险，形成了丰富多彩的风险理论和风险管理方法。以德国社会学家乌利希·贝克和英国社会理论家安东尼·吉登斯为代表的“风险社会”理论认为：随着人类活动的扩大，传统自然风险的主导地位已逐步让位于人为不确定性带来的风险;风险已成为现代社会的基本特征，因而进入了“风险社会”;对风险导致的伤害的缓解和风险的分配已逐步取代财富的生产与分配，成为现代社会的核心问题。
风险管理理论是支撑应急管理的理论基础之一。与风险相关的基本概念，如灾害与威胁、脆弱性、后果严重度、可接受风险水平、风险减缓与转移等，也成为了应急管理的最基本概念。例如，在防灾减灾和关键基础设施保护等领域，都强调采用综合风险管理方法来预防灾害的发生或者减轻其可能的效果;强调使用一种现实的、综台的、前瞻性的风险管理框架来管理风险;这样的框架通常包括：风险识别、风险评估、风险决策、风险减缓与转移、效果评价与改进等循环过程。
风险管理理论也认识到，人们可用于减少风险的资源是有限的。因此，一方面必须使用成本效益分析方法来管理风险，以确保资源使用效益的最大化;另一方面，风险往往很难完全消除，而只能控制到一定的可接受水平，也就是说，总是会有残存的风险。这些残存的风险在适当的条件下，有可能转化为灾难性的事件。因此，做好事前的应急准备和事后的应急响应与恢复是现代社会管理所不可或缺的，这也正是应急管理在世界范围内日益受到重视的根源。而应急预案正是连接风险管理、应急准备和应急响应与恢复的最重要工具。通过风险管理过程识别的威胁与灾害为编制预案提供了基础，应急准备则为预案执行提供所需要的能力，预案的执行则是快速高效地开展应急响应和恢复的基础。同时，风险识别和风险评估方法也已成为应急规划、预案编制、资源管理、能力发展、公共教育、培训和演练等应急管理工作的重要组成部分。
目前我国应急管理和应急预案工作中存在的一个问题是风险识别、评估和管理的基础薄弱，特别是对区域性综合风险的研究和评估，因而导致应急管理的战略性目标不明确。一些具体的应急预案也缺少对风险的辨识和优先性排序，因而出现针对性和目标性不强等问题。因此，加强风险识别、评估和管理是改进应急预案工作的最重要的基础性工作。
