二、综合应急管理理论
突发事件的致因多种多样，从灾害来源的角度可大致分为自然的、技术的和人为引发的几大类。不同类型的灾害具有自己的特殊性质(如，致灾媒介物的种类，媒介物的状态与释放过程，承灾体的脆弱性，致灾因子和承灾体的相互作用等)，这些特性会对事件的可预测性和可控性、预警时间长短、事件影响强度、范围，持续时间等产生很大的影响，从而使得不同灾害的预防与准备、监测预警、应急响应和恢复也呈现出不同的特点。正因为如此，对不同类别突发事件的管理，在许多国家一开始都是分灾种进行的，其应对和处理的责任被分散在不同的政府部门和专业领域。
对于造成严重后果的突发事件，也许任何一个部门和地区都不可能拥有独自应对的能力和资源，需要其它部门与地区的支援与协助。在此过程中，如果事先没有制定好预案并做好准备，必然会出现各个机构之间权限不明、相互扯皮、沟通协调不畅的现象。另一个方面，许多事件的最终后果都是表现为人员的伤亡、建筑和财物的破坏以及环境的污染。因此，虽然突发事件的原因可能差别很大，但其应对所需要开展的活动和能力却是相似的，如人员的疏散与庇护、受伤人员的医疗护理、受灾民众的生活照顾、现场的安全保卫等。上世纪70年代的美国也面临着同样的挑战和问题，为此，1978年美国全国州长联合会(NGA)的应急准备项目报告(1979年5月压缩后以《综合应急管理：州长指南》的名称出版)提出了“综合应急管理(CEM)”的新概念，它指的是通过协调众多机构的行动来管理所有类型的紧急事件和灾难的责任与能力，并且同时综合考虑应急活动的所有四个“阶段”：减灾、准备、响应和恢复。基于这个理念，美国全国州长联合会要求联邦政府整合相关应急管理机构。当时的当选总统卡特，之前曾担任乔治亚州州长并对此深有体会，也决心从组织上强化联邦的应急管理职责。在美国国会的支持下，美国于1979年成立了直接对总统负责的联邦应急管理局(FEMA)，合并了相关联邦机构，集成了和平时期与战争时期各种灾难的联邦减灾、准备、响应和恢复项目。由此逐步形成了应急管理“全灾种(all-hazards)”、“全过程(all-phases)”的综合管理理论，并在世界各国应急管理研究与实践中被广泛应用。
这一基本理论对应急预案建设带来了巨大而深远的影响。其中最主要的是综合应急预案的编制和标准化应急响应组织结构的建立。综合应急预案是指一个行政区域为应对所有灾害而编制的综合性预案，主要包括基本预案、支持功能附件、机构支持附件和特定灾害附件等。基本预案提供辖区应急管理系统的概况，简要解释所面临的灾害、能力、需求以及辖区的应急管理结构，评估每一个阶段预期的使命执行情况;应急支持功能(ESF)附件是将应急响应中需要的功能按照标准化的资源分类方式进行组合和描述，并指定功能协调人以及主要机构和支持机构;机构支持附件描述一个辖区的应急相关机构或部门所要执行的政策、过程、角色和责任，以及协调并执行共同的应急管理策略的行动，它可适用于几乎所有类型的突发事件;特定灾害或事件附件描述有关特定灾害、威胁或事件的响应政策、情景、行动方案和责任等。“。标准化应急响应组织结构是采用一种被广泛应用的事件指挥系统(ICS)，集成参与应急行动的人员、设施、设备、程序和通信操作;它通常包括指挥，行动、计划、后勤、财务/行政等功能组件，以标准化、一致性的形式统一全国的突发事件管理的组织架构。
在我国应急管理实践中，从2003年“非典”疫情以来，也逐步加强了政府的综合应急管理职能，成立了各级应急管理办公室等机构。但还没有形成全灾种、全过程、全社会的综合应急管理格局。反映在应急预案方面就是政府层面缺少真正的包括所有灾害、参与响应的所有方面的综合性预案，现有预案的战略性、指导性不强，也没有形成标准化的突发事件指挥系统架构。因此，如何落实政府的综合应急管理职能并建立战略指导性的综合应急预案，是下一步应急管理与预案体系建设的重要任务。
三、分级响应理论
分级响应理论根植于人类居住地的地理空间分布性质和社会治理结构的层级化体制。突发事件必定是发生在某一个或一些特定的地理位置，并且对发生地的一些个体或社区造成生命、财产和环境的损害或影响。因此所在地的地方政府、相关组织和个人总是事件管理的第一责任者和响应者，而且大多数事件都会在地方一级得到妥善处理。有些事件只需要个别部门和组织就可独自处理，其它一些事件则需要地方多个部门和组织甚至全社会的统一协调行动。当事件超出地方的应对能力时，则需要邻近地区或上级政府的支持。随着事件规模、范围和处置复杂性的增大，事件所涉及的政府层级逐步升高，直至国家层级，甚至可能需要国际社会的支援。
根据不同国家权力体制的不同，分级响应的形式也不完全相同。对于联邦制国家，地方具有充分的自治权力，事件的管理一般也是以地方为主，上级政府和组织主要是提供资源支持，事件的指挥权力仍保留在地方一级;对于中央集权制国家，上级政府对下级政府拥有司法和行政权力。因此，当事件响应升级时，事件的指挥权也可能随之转移。具体的分级响应形式，应该通过法律、法规和预案进行规定。无论如何，分级响应理论都强调突发事件的应急响应应该由有能力处理的最低行政层级进行处置，以免反应过度和造成资源浪费;但所有层级都应该为应急响应做好准备，建立并维持与自己辖区内的风险相适应的能力和资源。
目前我国对突发事件的分级主要依据的是事件严重程度(如死亡人数和经济损失)，而不是应急能力和资源被消耗的程度和速度。这种根据事件结果确定级别的方法，容易造成响应滞后和响应过度等问题。此外，目前我国不同层级政府的应急预案也是依据事件等级进行划分，导致功能定位不清，上下级预案之间的区别仅仅是处理事件的程度不同，其它内容都大同小异，上下级预案之间存在许多雷同与重复。因此，完善应急预案首先要研究确定事件分级的标准和不同层级政府和组织的职责，并在此基础上规范不同级应急预案的功能定位和内容，实现上下级预案的有机衔接。
