四、应急管理生命周期理论
应急管理生命周期理论是立足于事件发展的时间顺序性，将应急管理划分为预防、监测、响应、恢复、重建等五个阶段和减灾与准备两类基础性功能。预防是为了避免事件发生所开展的各种活动，如灾害分析、风险评估、专业性的技术和管理措施等;监测是对事件的特征参数进行观测以了解事态的变化，并尽可能阻止其恶化或在事件爆发前发出预警;响应是在事件即将发生前、发生期间或紧随发生后，为挽救生命、减少财物和环境破坏等而采取的各种行动;恢复是使受灾体的状态恢复到最低可按接受标准的各种活动;重建是使受灾体的状态恢复到正常或更好的水平的各种活动。减灾是为了减轻事件损失而采取的有利于在事件发生时提供被动保护的各种行动，如风险管理或脆弱性减少等;准备是为了减轻事件损失而采取的有利于在事件发生后提供主动保护或应对策略而采取的各种行动，如预案编制、应急能力建设等。通过对应急管理生命周期的划分，使得在不同阶段的应急管理使命变得清晰，纷繁复杂的应急管理活动能够科学地进行归类。
应急预案体系建设的目的是确保在响应和恢复阶段能够快速行动，这需要通过有效的应急准备活动来实现。应急准备是一个持续改进的循环过程，包括规划、组织、装备、培训、演练、评估和改进等。规划包括开发政策、预案、程序、协议、策略等;组织包括建立整体的组织机构，加强各层级的领导，为关键的应急响应和恢复任务组建队伍和准备资源;装备是识别并确定获得和部署完成指定使命和任务所需的足够数量的设备、用品、设施和系统等;培训是使参与应急管理和响应的个人和团队的素质达到一定的标准，形成所需的技能和可测量的能力;演练是提供在无风险环境中测试应急预案和提高技能水平的机会，精心设计和组织的演练可以改进跨部门的协调和沟通，突显能力差距和需要改进的方面;评价和持续改进是通过评估绩效、识别不足，制定并实施改进行动计划。
目前，我国的《突发事件应对法》明确了应急管理几个阶段的主要任务，但尚没有形成完整、系统的工作规范和监督管理制度。在应急准备方面，近几年来我国将重点放在了应急预案和应急体系建设等方面，这确实抓住了问题的核心。存在的主要问题是这些工作尚未形成完整的持续改进的体系，缺少应急准备的顶层设计文件和相关工作的指南和标准规范，应急准备的评估十分薄弱，这些都是未来急需研究解决的主要方面。
五、现代管理理论与方法
现代管理科学的基本理论与方法在应急预案体系建设中获得了广泛应用。下面只简要讨论计划、目标和绩效管理以及程序化、标准化和专业化等几个主要方面的应用情况。
(一)计划
计划是管理学的五大重要职能(计划、组织、人事、领导和控制)之一。在现代管理学中，计划是指通过调查研究，预见将来，制定出组织的目标和计划，统一组织和指导组织内部各单位、各类人员的活动，以实现组织的宗旨。应急预案正是为应对可能发生的突发事件而编制的计划。管理学者从抽象到具体，把计划分为：宗旨或使命、目标、战略、政策、程序、规则、方案或规划、预算等不同的种类，这些也是构成不同类别预案的基本要素。计划的编制步骤，如分析现状、确定目标、拟定前提条件、提出可供选择的方案、评价可供选择的方案、选定方案、制订实施计划、编制预算等，也被应用于应急预案和应急体系建设规划的编制之中。
(二)目标和绩效管理
应急响应具有很强的目的性，即尽可能减少突发事件造成的生命财产损失和对环境的破坏。因此管理学中的目标管理与绩效管理的理论与方法也被应用于应急预案之中。例如，在编制应急预案过程中，在对形势和风险进行分析评估的基础上，首先要确定预案的意图和目标。意图是对要解决的问题的预期解决方案的广泛、一般性的陈述，明确应急响应的熏要元素在何时完成，以及行动何时成功;目标则是在行动过程中开展的更具体行动的进展状态(里程碑)。根据确定的意图和目标，再进一步确定行动方案，包括需要开展的活动、执行的程序和需要的资源与能力等。
在事件的战术行动过程中，目标管理也贯穿于事件指挥管理全过程，包括：建立事件目标，基于事件目标开发出行动策略，明确和发布任务、计划、程序和协议，建立明确的、可测量的目标，记录结果和评估目标并促进改进行动。
对应急管理工作和应急响应行动进行绩效评估和管理，是完善政府社会管理职能的必然要求。绩效评估一般是在工作或行动完成之后，根据一定的评价指标和可获得的数据，对工作或行动的产出、效率和结果等进行量化评价。产出指标一般描述一项活动的直接产品，如质量、数量、精度等;效率指标是用单位投入资源与获得的结果来描述某项活动的经济性;结果指标是量化一项活动对最终结果的影响。
(三)程序化、标准化和专业化
程序化、标准化和专业化是现代管理科学中提高管理效率的重要方法。突发事件的特点是破坏人们的正常工作和生活秩序，使人们脱离日常的工作程序和方法。编制应急预案的出发点就是试图使非常规的应急响应行动变得程序化、标准化和专业化，从而提高应急响应的速度和效率。
程序化：是指使各种活动秩序化、流程化，从而降低工作的难度和复杂度，也有利于通过培训和实际操作，提高相关人员的熟练程度，从而提高速度和效率。应急预案的主要功能之一就是确定各种工作程序，并转化为实施时方便使用的清单、地图、图表，通知人员的机制，获取和使用设备、用品和车辆的过程，获得互助协议和援助协议的方法，向有关部门和指挥中心报告信息的机制等。对于一些具体的工作岗位的操作，有时还制定专门的标准操作程序(SOP)或标准操作指南(SOG)，以作为应急预棠的附件。
标准化：是将对工作产品和服务质量要求的指标化、数据化、规范化和统一化。标准化是现代工业化生产的基础，也是提高产品和服务质量的可靠保证。在应急管理和应急响应中加强标准化工作也十分重要。例如，对于应急指挥机构的标准化，有利于促进应急响应机构和组织之问的更有效沟通;对应急资源的分类、品种、型号和调配程序等进行标准化，有利于改进资源存储、调配和使用的效率;对人员培训和资质要求进行标准化，有利于应急人员的培养和使用;对通信设备、系统和信息格式等进行标准化，有利于增强通信的可靠性、互操作性。
专业化：由于每个人的精力和时间都是有限的，因此每个人能够熟练开展的工作也有局限性，这正是社会分工的基础。应急管理和响应行动也包括各种各样的活动、功能和能力，因此专业化是必然要求，包括专业的人员、专业的装备和专门的工作程序和标准等。例如，各种专业队伍、领域专家、专用装备和专业物资，以及专项预案、标准操作程序等，为应急响应提供了专业化的能力和资源保障基础。
