应急预案在应急管理中占据重要地位已成为我国政府和学术界的共识，“预案是应急管理体系建设的龙头，是“一案三制”的起点。“应急预案从字面上可简单理解为针对可能性事件或有关特定问题提前或预先设想而作出的应对方案或解决方案。美国则使用”规划、计划(planning)”一词，是指贯穿准备、减缓、响应和恢复全周期应急管理的整体规划。”应急预案的核心思想之一就是以确定性应对不确定性，化应急管理为常规管理“。”应急预案明确了在突发事件发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么，何时做，以及相应的策略和资源准备等“。因此，应急预案能为应急准备、减缓、响应和恢复重建提供目标、规范与方法。
所谓应急预案的效力，从狭义上是指应急预案制定的措施能否实现应急预案中所确定的编制目的，从广义上则指能否为全过程的应急管理提供指导，提升编制主体及目标群体应对突发事件的能力。例如，我国《国家地震应急预案》编制目的是使地震应急能够协调、有序和高效进行，最大程度地减少人员伤亡、减轻经济损失和社会影响。《国家突发事件总体应急预案》的目的更全面地确立为“提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展”。
目前我国在发挥应急预案的效力方面还存在着较大的提升空间。有学者认为，我国应急预案存在着格式雷同、脱离部门实际、分级体系科学性和可操作性不强、不同预案间衔接不够、预案建设数量质量不够、缺乏后续管理等种种问题，影响应急预案效力的发挥。因此，本文拟探寻影响我国应急预案效力发挥的根本原因，并对提高我国应急预案的效力提出对策。
一、我国应急预案存在的不足
1.预案体系“上下一般粗”，结构不尽合理
当前的应急预案体系结构不合理主要体现在两方面。一方面，我国按照突发事件的分级分类标准形成了包括总体预案、专项预案、部门预案、地方预案等在内的比较完善的预案体系，但对上下级政府预案、部门间预案、政府与企事业单位预案的衔接未进行规划，也未说明不同预案在预案体系中的角色与功能。国家和省级应急预案的战略定位与市(地、区)、县级应急预案的战术定位，以及基层单位和专业应急力量应急预案的操作定位区分不明确，导致从国家到地方再到基层，预案形式雷同，“上下一般粗”。另一方面，我国预案体系只是简单地对应行政系统级别与部门构建，但突发事件的分级分类与行政系统并不完全一致一一横向上突发事件往往涉及多个部门，而纵向上突发事件的后果严重度与权力层级不完全契合。这一结构设计导致的“条块管理”弊端日渐凸显，如下级单位对上级部门预案的简单模仿，不同部门的单个预案间往往出现交叉或矛盾。因此，我国预案雷同度高，且孤立、分散，影响我国应急预案体系的效力。
2.预案重数量、轻质量
受制于我国“条条管理”的特征和“一事一案”的预案编制模式，地方政府和部门按惯例制定与上级部门相对应的应急预案，产生了数量庞大的预案。另外，所有街道、社区、乡镇、村庄和各类企事业单位等基层组织都要编制应急预案。应急预案的形成速度极为惊人。2004年，国务院批准实施了106件专项应急预案;2005年各个单位又制定了97l件部门预案、158件中央企业预案和23(Ioo件地方预案;2006年底，应急预案总数达135万件;201O年，总数高达240多万件。过多的应急预案在形式上加强了我国应急预案体系的建设，但由于重数量、轻质量，预案可操作性差、管理成本高，缺乏演练，多数成为“空预案”，影响我国应急预案体系的效力。
3.应急预案的操作性差
一是我国应急预案编制缺少风险评估作为基础，针对性不足，“普遍存在的问题是应急预案的编制未能充分明确和考虑自身可能存在的重大危险及其后果，也未能结合自身应急能力的实际，对应急的一些关键信息缺乏详细而系统的描述，不同城市间存在相互照搬的现象。”二是缺少风险评估的应急资源准备自然也就很难落实，使得应急预案内容空洞，“我国的应急预案总体而言属于‘纲领性’、‘宣言性’的文件。”三是应急预案的内容多为原则性规定，鲜见具体行动方案，导致应急处置中经常出现指挥协调困难的局面。
