三、提高我国应急预案效力的路径
1.优化顶层设计，解决应急预案“一事一案”
我国应急预案顶层设计要坚持专项预案与通用预案相结合、专项预案与功能预案相结合的原则，解决应急预案“一事一案”无穷尽的问题。英国强调通用预案与专项预案相结合的原则。美国坚持综合性、一体化的应急预案编制思路，但也不排斥对需特殊关注的事件或对象编制应急预案。日本虽灾害繁多，但日本的中央防灾计划仅l3个，其中12个针对常见的12种灾害(包括地震灾害、风水灾害、火山灾害、雪灾、海上灾害、航空灾难、铁道灾害、道路灾害、原子能灾害、危险物品灾害、大规模火灾、林野火灾)，第13个为其他所有灾害的通用对策。英国、美国、日本的预案编制传递了相同的理念，即需要一个考虑多灾种的通用预案，并在此基础上根据需求l发展更详细的专项预案。
鉴于我国《国家突发公共事件总体应急预案》在一定程度上扮演了“法”的角色，在突发事件应对法颁布之后，《国家突发公共事件总体应急预案》的这一功能弱化，建议修改我国《国家突发公共事件总体应急预案》为《国家通用应急预案》。其内容包括各专项应急预案共用的内容，根据具体情况，专项应急预案以外的突发事件，以通用预案为准，以应对非常规突发事件的出现。避免出现“一事一案”，预案无穷尽的问题。在此基础上，编制与专项预案配合的功能预案。如相关应急力量共同编制某专项应急预案的应急处置与救援预案、医疗救护应急预案、基础设施保障应急预案、后勤保障应急预案、社会秩序稳定应急预案、宣传应急预案。各部门不再独立编制自己部门的应急预案。
2.明确预案性质，减少预案法律效力与操作性间的矛盾
在当前应急法律体系还有待进一步完善的情况下，还需一定程度承认高层级政府应急预案的法律性质，并接受其内容的原则性、强制性强于操作性。同时，省级以下的低层级应急预案应该回归本位，实现其战术价值。明确预案的法律性质，不仅有利于我们保证各级预案的效力，也能帮助我们明确高层应急预案的战略定位和基层预案的战术定位。美国政府的应急预集体系可分为战略指导纲要、战略预案、概念预案、操作预案和战术预案(在现场处置过程中形成)五个类别，从层级来看，在国家层面有三级联邦应急预案：战略指导纲要和战略预案、机构协同概念预案、操作预案;区域级联邦应急预案包括概念预案和操作预案;州和地方只有应急操作预案。
建议我国的国家和省级政府应急预案发挥战略应急预案的作用，市和县级政府应急预案定位为战术预案，基层单位和专业队伍应急预案定位为操作预案。战略预案主要解决多层级政府、同层级政府多部门的指挥协调问题，战术预案主要基于基层属地风险评估和应急资源情况而编制，要特别强调应急准备，基层单位和专业队伍应急预案偏重于应急处置流程，要求操作性强。提高高层级应急预案的协同能力、增强低层应急预案的针对性和基层单位与专业队伍的操作性。从而减少预案法律效力与操作性间存在的冲突。
3.明确应急预案的合格制定主体
为了发挥预案的效力，须进一步明确区分具有法定义务的预案编制主体和自愿的编制主体，并制定不同评估标准。借鉴发达国家经验，按法律规定承担应急管理职责，并且具备专业应急力量的预案编制主体一般由政府或具备应急管理资源与专业力量的机构组成，他们编制预案的同时，还需鼓励、引导、支持其他社会组织制定业务连续性计划。具体地说，我国应该进一步明确政府或政府分类管理部门，以及具有专业应急力量的机构制定应急预案，而无相关应急资源和应急队伍的各类企事业单位基于风险评估制定有关人员疏散、紧急避难和传染病防范的流程图，或业务连续性计划。例如，对于学校及高层建筑等人群密集场所，主要风险源为安全保卫、人群疏散、传染病等，因此，相关管理机构应健全安全保卫制度、制定人群疏散预案和传染病隔离预案，再如，对于供电公司和自来水公司等公用事业单位来讲，不管发生哪类突发事件，首要任务是保持自己的关键业务(供电或供水)不中断，其次是要迅速支援突发事件的应急处置，因此，他们主要是要编制好自己的业务连续性计划和支援政府头发事件应急处置的功能预案。只有在考虑各主体职责、能力和需求的基础上明确制定主体，才能使我国应急预案体系化繁为简，提高应急预案的质量，强化应急预案管理，增强应急预案效力。
4.规范预案的编制流程，解决应急指挥与协调困难的问题
突发事件应急处置需要多个部门、多种力量、多层级政府的共同参与，尽管发达围家实行大部制的政府管理体制，但为应对突发事件，这些发达国家均编制了详细的应急预案编制指南，帮助各级各类编制者了解预案编制的术语、目标、流程以及预案体系的设计，政府有关部门和应急机构有权开展预案评审工作，以确保各主体应急预案的科学性、合理性及操作性。为进一步提升预案的操作性，解决应急指挥与协调困难的问题，很多国家还制定了突发事件应急指挥的标准，如美国的事故应急指挥系统(ICS标准)、德国的应急行政指挥部和战术指挥部(Dv/100标准)，以及英国的“金银铜”应急指挥体系等来指导各类主体在编制预案的过程中确定指挥权责分配。
与发达国家大部制的政府管理体制不同，我国社会管理职能分散在众多的政府部门，一方面，每一类的突发事件应急处置均需十多个部门，甚至几十个部门的共同参与，如在自然灾害的应急预案中，仅基础设施抢险就会涉及公路、铁路、民航、水利等政府部门和通讯、供电等公用事业单位的参与;医学救援涉及的部门包括卫生、医药、医院、防疫等部门。缺少规范的编制流程，一方面使得部门问难以就预案进行有效沟通，预案编制存在交叉重复多，衔接不强等问题。另一方面，容易出现应急处置中组织协调困难的问题。
建议从以下几方面来规范预案编制流程，解决应急指挥与协调困难的问题：一是战略预案编制时，专项预案分类管理部门应与相关功能应急预案的牵头部门加强沟通，共同编制，并进行跨区桌面推演;二是功能应急预案由牵头部门与相关部门或应急专业队伍共同制定，并进行桌面推演;三是战术应急预案的编制须基于当地风险评估和应急资源情况进行，解决预案内容空洞的问题，并根据当地假想的突发事件情景进行桌面推演;四是基层单位和专业队伍的操作预案要解决应急处置流程问题，提高基层应急预案的操作性差，并进行实战演练。五是根据突发事件应急处置的共性，我国应急指挥部设立综合协调与灾情组、处置救援组、医疗救护组、后勤保障组、社会秩序组和宣传组六个工作组，必要时增设基础设施组。有利于多种力量、多层级政府、多个政府部门的纵向、横向的协调指挥。并明确应急指挥程序与应急指挥手段，确保突发事件应急指挥协调有序和高效。
注释
①业务连续性计划源于私人部门，现指政府或企业基于业务运行规律，将灾害规划与后果纳入商业计划，以保证持续提供必要服务的一种系统安排的预案。该计划意在提升组织对突发事件的响应能力，以确保关键业务功能可以持续，而不造成业务中断或业务流程本质的改变。
②英国2004年《国内紧急状态法》将应急处置主体分为两类：第一类响应者(Category1 Responder)和第二类响应者(Category2 Responder)。第一类响应者主要包括地方政府、应急服务部门(如警察、消防、急救等)、卫生部门、海事部门等等，法律规定该类主体负责制定应急管理规划和预案。第一类响应者在制定预案时应与公共事业和志愿者等第二类响应者协商。
③《中华人民共和国突发事件应对法》规定，我国预案制定主体为“国务院及其各有关部门，地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门”。此外，《突发事件应对法》第二十三条和第二十四条指出，矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射陛物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位，公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位或者管理单位也是应急预案的制定王体。
④通用预案是组织应对大多数突发事件的核心方案。专项预案则是在通用预案针对某一特殊情况存在不足时，在通用预案基础上制定的更详细的安排。
作者简介
宋劲松，国家行政学院应急管理培训中心教授级高工。刘文婧，中国人民大学公共管理学院行政管理系博士研究生。
