六、对我国应急预案体系的初步分析
应急预案体系包括预案的文本体系，以及包含于其中的应急组织指挥体系、应急响应协调过程和应急资源保障体系等。下面主要分析预案的文本体系，其它一些方面在前面已分别作了一些分析。
从国外的经验来看，预案的文本体系包括战略预案、行动预案和战术预案三个层次。战略预案描述一个区域在长时期内履行其应急管理责任的重点事项、基本目标、主要任务和预期结果等。行动预案描述一个行政区域或其部门与机构在突发事件中所履行的角色和职责、任务和行动;重点在于协调和集成一个区域内的许多响应和支持组织的活动。战术预案着眼于管理在事件响应中发挥直接作用的人员、装备和资源。这三个层次的预案可出现在所有层级的政府之中，从适用的时间上大致可分为远期、中期和事件发生时，从预案所包含细节的丰富程度上是由少而多。
目前我国政府应急预案的文本体系主要包括国家、省、市、县四级的总体预案、专项预案、部门预案。总体预案定位为政府为应对突发事件而制定的综合性应急预案和指导性文件，是政府组织管理、指挥协调相关应急资源和应急行动的整体计划和程序规范;专项预案是政府为应对某一类型或某几个类型的突发事件而制定的涉及多个部门(单位)的应急预案，是总体预案的组成部分;部门预案是政府有关部门(单位)根据总体预案、专项预案和职责为应对某一类型的突发公共事件或履行其应急保障职责的工作方案。
从以上定义可以看出，目前的总体预案、专项预案和部门预案的定位并不是很清晰。总体预案中包含专项预案，是针对一系列一定级别的突发事件的行动预案;部门预案则只是涉及一个部门的行动预案。从国家预案到省、市、县预案，区别仅在于处理的事件级别的不同。在我国目前的政府应急预案体系中，缺少了战略和战术两个层次的预案。这就是为什么从我们的预案中既看不出当前的战略重点和目标，又感觉预案的可操作性不强的主要原因。在完善应急预案体系时，一方面要明确战略性、行动性和战术性预案的层次，另一方面要对总体预案、专项预案和部门预案进行重新定位。例如，建议将总体预案定位为应急响应的指导性文件，针对所有类别、所有级别的突发事件，设定应急响应原则，明确划分应急响应相关各方的角色和责任，落实应急资源和功能的提供者及提供方式，规划应急响应的指挥与协调体制、机制和程序等;将专项预案界定为针对具体突发事件的行动预案;将部门预案界定为一个或多个部门为突发事件处置提供功能支持的综合性支持预案。
从以上分析可以看出，通过对应急管理基础理论的探讨，有利于我们深人思考应急预案工作中存在的一些问题和不足，对于进一步完善应急预案体系、加强应急预案管理、规范应急预案编制和评审、强化应急预案使用效果等，都有一定的参考价值。
作者简介：
李湖生，中国安全生产科学研究院，博士，研究员，副总工程师。
