如何减轻灾害损失，提高灾害应急救助水平，一直是我们思考和探索的课题。笔者从近几年的防灾救灾实践中，以我县为例，就如何立足创新救灾工作机制，加快建立和完善自然灾害应急救助体系，提高灾害应急救助能力，作一点粗略的见解。
一、自然灾害的基本情况
我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，平均每年造成近2万人死亡，直接经济损失高达国家财政收入的1/4至1/6。特别是近年来全球气候复杂多变，反常性、突发性、不可预见性日益凸显，灾害种类多、频率高、损失重、防御难度大。以我县为例，地处鄂西南山区，是集“老、少、山、穷、库”为一体的武陵山片区国家级扶贫开放工作重点县，全县国土面积3430平方公里，辖11个乡镇，154个行政村，其中重点贫困村119个;总人口14.7万户41.4万人，其中土家族约占51%，农业人口35.6万人，占86%，境内地形复杂，冰雪、洪涝干旱、风雹等多种自然灾害频繁发生，近年来平均每年受灾人口在20万人以上，直接经济损失2.5亿以上，需救助人口5万人左右;仅2010年，全县共遭受各类自然灾害15次, 25万人受灾，农作物受灾面积20903公顷;因灾倒塌房屋375户890间，因灾死亡6人，因灾紧急转移安置人员5935人;灾害造成直接经济损失28180万元。
二、面临的主要问题
虽然我县在灾害应对体制机制建设上做了大量工作，但应对重大灾害时，在机制、队伍和保障装备能力建议方面心有余力不足需要进一步探讨和研究解决。一是管理机制制不顺，部门在救灾工作方面的职责和权限不清，影响了救灾工作的效率;二是在发生重特大灾害时缺乏整体的联动机制;三是在救灾资金、物资储备、技术手段和信息共享等方面保障不足;四是应急响应机制不完善,考核机制滞后;五是人才队伍缺乏;六是装备建设落后，不能适应现在救灾要求。
三、对策与措施
首先，加强机制建设，为科学救灾做到未雨绸缪。建立健全综合减灾和灾害管理体制和运行机制，着力加强机制建设，是做好自然灾害应急管理工作是前提。虽然我县成立了“县减灾委员会”和“县自然灾害救助应急指挥部”;建立了300平方米的救灾物资储备库,制定和完善了《自然灾害救助应急预案》，基本实现了县、乡镇、社区(村)委会纵到边横到底 “三位一体”的预案对接，但要真正形成统一、科学、高效的减灾救灾体系，就必须从机制机制入手。一是完善综合协调体制机制。实行行政首长负责制，强化综合协调和应急指挥职能，建立和完善协调联动、信息共享、灾情评估、款物调拨等规范有效的工作机制、建立减灾委与成员单位、乡镇政府及相关部门和单位的协调机制，建立健全动员社会力量参与减灾的制度和机制。二是完善灾害应急响应机制。按照《自然灾害救助条例》进一步建立健全灾害救助预警机制，及时调整和完善应急响应的启动标准，细化实化应急响应程序和各项应急响应措施，增强实用性、操作性和相互衔接，真正形成县、乡镇、社区(村)委会纵到边横到底 “三位一体”的预案对接。定期组织开展预案演练，提高协同应对灾害能力。依法履行承担好民政部门在灾情管理中职责，规范灾情报告时间、内容、形式，建立灾情发布制度，完善灾情评估机制和灾害信息管理机制，建立减灾委协调，相关部门的灾害信息沟通、会商、通报制度。三是完善灾害救助保障机制。依法将灾害救助资金和工作经费纳入财政预算，建立健全与灾害救助需求相适应的资金保障机制，加快建设布局合理、品种齐备、数量充足和管理规范的自然灾害救助物资储备库点网络，建立物资协同保障机制，完善紧急调拨和配送体系;构建灾害救助应急指挥系统，建立应急决策平台、调度平台及其配套的数据库和安全系统，为灾害救助应急指挥提供良好的科技技术支撑。进一步完善受灾群众生活救助制度，建立健全灾后过渡性安置制度，细化过渡性安置的对象确认、安置形式和支持措施等内容，规范住房恢复重建和冬春生活救助等传统业务，做好各种制度合理有效衔接，制定和完善与当地经济发展相适应的救助标准，完善灾害救助项目。四是强化工作考核机制。进一步强化减灾委员会职能作用，建立健全工作制度，规范减灾委员会工作运行机制，以形成政府主导、部门协同、社区实施、社会参与的工作机制和氛围。从2011年起，我县已将减灾防灾救灾工作纳入文明单位创建、文化考核和社会治安综合治理考核的内容。进一步争取各级党委政府将减灾防灾救灾工作纳入到政府综合目标考核体系中，同步推进，同步考核。
其次，加强队伍建设，为科学救灾提供人才支撑。一个工作完成的好坏人是主要内因素，人才特别是专业人才在工作完成过程中起着决定作用，因此加强救灾人才队伍建设，是做好救灾工作的必要条件。一是加强减灾应急管理队伍建设。有针对性对救灾、减灾、备灾干部职工队伍开展全方位、多层次的职业技能培训，提高从业人员的综合素质，形成县有专职的灾害管理人员，乡(镇)有专职的灾害观察员，村民委员会、居民委员会和企业事业单位有专职或者兼职的自然灾害信息员，实现减灾救灾人才队伍和专家队伍的协调发展。二是加强减灾应急专家队伍建设。组织民政、卫生、水利、气象、科技、国土资源、林业、农业、交运、住建、电力、通讯等各方面专家，建立县级专家库，重点开展灾情会商、赴灾区现场评估及灾害管理的业务咨询工作。如水利部门参与洪涝、干旱灾害评估，地震部门参与地震灾害评估，农业部门参与农作物病虫害评估，国土资源部门参与地质灾害评估，林业部门参与森林火灾和病虫害评估等，将这些部门的专业人员或专家资源整合成立县灾情评估专家组，利用他们各自领域的专业优势和技术力量对灾情进行预评估，以灾害应急救助预案为基础，在灾害发生过程中，对水情、汛情、旱情、地质、地震等灾情和灾情发展变化情况进行时实监测，并对灾情的发展趋势进行预测，对灾害损失进行评估实测，对灾情按本部门的灾情评估制度和专业指标，能够从不同的角度对灾情进行会商评定，为党委政府科学决策及时高效开展应急救助提供依据。三是加强专业应急救援队伍建设。减灾救灾实践证明，以专业化、现代化的人员物质保证，能实现救援快速高效。强有力的应急救援队伍，能在应对重特大灾害和重大事故救援中发挥着巨大作用，能实现应急状态下的统一指挥、运作规范、行动迅速和保障有力。减灾委员会各成员单位和各乡(镇)人民政府应根据灾害规律、主要灾种和本部门职责，建立由相关专业人员组成的灾害紧急救援队，结合专业特点，指定用于紧急救援的专业设备，对医疗、电力、通讯、机械施工等方面的专业人员，进行救援知识和技能培训，灾害发生后立即组织起来，及时赶赴灾区实施紧急救援工作。同时各乡(镇)人民政府应建立非专业的基层灾害救助快速反应队，灾害发生后，作为救援第一梯队，对灾民提供紧急救助。四是加强灾害信息员队伍建设。搭建灾情信息延伸平台，构建灾害应急救助前哨网络，在全县范围内推行灾害信息员制度，把灾害信息员建立到村一级。利用村干部培训和以会代训等主要形式由县、乡镇安排对灾害信息员进行专业培训，组织减灾委成员专家每年轮回对灾害信息员进行培训，确保信息员具备一定的业务知识和工作能力。使灾害信息员时做到职责、预警及报灾的基本程序、联络方式、责任、待遇五明确。明确职责：信息员主要负责接收传达县应急部门短期灾情预测和灾害性气候预报情况，适时发布灾害预警;及时搜集上报自然灾害信息;协调抗灾救灾。明确灾害预警及报灾的基本程序：要报告发生的时间、地点、范围、灾害造成的损失，已采取的救灾措施和灾区的需求等内容。对造成重大人员伤亡的突发灾情，灾害信息员在上报乡镇的同时一并上报县民政局，直至县人民政府。明确联络方式：建立自然灾害救助短信服务平台，将信息员手机号码纳入县自然灾害救助短信服务平台，由民政局值班人员负责随时收集全县灾害性天气等信息，通过该平台及时向可能发生灾害地区的灾害信息员发布灾害预警信息。明确责任追究：对灾害信息发布和报灾不及时、有灾不报和夸大虚报的实行责任倒查，批评教育直至取消资格，因报灾不及时给国家人民群众造成重大损失或生命安全，社会影响恶劣的，要追究其经济和刑事责任。明确享受待遇：激发信息员的工作热情和责任意识，从2008年开始我县每年给予村级灾害信息员120元(每月每人10元)的通讯补助。五是加强志愿者队伍建设。培育和发展社会公益组织和志愿者团体，积极参与减灾救灾工作，构建全民参与减灾救灾的社会文化氛围;加大对现有各类基层社区抢险救援力量“减灾志愿者”队伍的整合力度，坚持“只训兵不养人，重装备重演练”。财政每年作相应的预算安排。在开展日常管理和演练的同时，制定专门的训练计划，坚持“一专多能”，开展应急抢险救援训练，建立专业与非专业相结合的紧急救援队伍。
最后，加强项目装备建设，为科学救灾实现保障有力。以项目建设为抓手，不断创新应急处置手段，强化应急反应的物质基础。一是强化灾害救助网络建设。构建灾害信息救助网络，确保信息畅通是做好救灾工作的第一手资料。将县减灾委员会有关成员单位的电子信箱、联系电话、传真、负责处理灾情人员的联系方式整合到一个灾情信息共享平台，通过灾害预警联系网，实现灾情信息快处快报和共享，确保数据报表一致。同时县减灾委协调相关部门逐步完善各类自然灾害的监测预警预报网络系统，进一步完善气象、水文、地震、地质和环境等监测站网，适当增加监测密度。建立全县自然灾害风险隐患数据库。加强洪涝、干旱、风雹、地震、滑坡、泥石流、农林业有害生物灾害等频发易发灾害，以及极端天气气候事件的监测预警预报。建立健全灾害预警预报信息发布机制和平台，充分利用各类传播方式，准确、及时发布灾害预警预报信息，解决灾害预警信息传递“最后一公里”瓶颈问题。二是强化装备建设。为应急抢险救援队伍配备符合应急需要和专业要求的必备装备，加强日常管理和保养维护，并对全社会抢险救援装备进行调查登记，做到心中有数。加大减灾、救灾投入力度。建立健县级减灾和救灾配套资金自然增长长效保障机制。确保每年财政安排不少于年总救灾资金1/5的减灾、救灾应急资金，确保灾民得到及时有效救助，保障受灾群众的基本生活。如必备应急车辆、救灾人员必备防护装备和必备应急资金等，同时根据《自然灾害救助条例》依法建立应急车辆在应急期间的特权，以便救灾应急快捷有效，最大限度地减少国家和人民群众生命财产安全和灾害损失。三是强化综合减灾示范社区和避难场所建设。重点在城镇社区和乡镇集镇社区开展以应急避难场所建设为主的“综合减灾示范社区”创建活动。完善城乡社区灾害应急预案，组织社区居民积极参与减灾活动和预案演练。不断完善城乡社区减灾基础设施。强化减灾避难功能，在多灾易灾的城乡社区建设避难场所。加强城乡社区居民家庭防灾减灾准备，建立应急状态下社区弱势群体保护机制，全面提高城乡社区综合防御灾害的能力。强化各级人民政府的减灾责任意识，建立政府部门、新闻媒体和社会组织协作开展减灾宣传教育的机制。不断充实创建活动的内容，采取多种形式广泛宣传开展创建的重要意义，积极引导社会各界支持参与创建活动，营造良好的创建氛围。组织培训，引导干群积极参与创建活动;召开座谈会，发放 “致辖区居民一封信”或在辖区内张贴固定的自救、互救、逃生方法等减灾宣传海报、发放传单等形式，开展社区减灾宣传，对居民进行减灾安全教育，使居民了解减灾知识，提高减灾意识;开展自然灾害应急预案演练，联合消防、预备役部队、减灾志愿者队伍、供电、学校、卫生等部门，针对社区易发生的灾害每年进行实地演练，让社区群众真正掌握紧急避险、自救互救的常识和技能，提高社区的救灾应急能力;将减灾知识普及纳入学校教育内容，开展防灾避险知识宣传，提高公民防灾减灾意识和技能;在公共场所设置减灾知识宣传栏，在广播电台、电视台开设减灾知识宣传栏目，向公众宣传灾害预防避险的实用技能;利用现有场地和设施，建立中小学减灾宣传教育基地;针对各社区易发的灾害种类和事故地段，不断完善防灾减灾设施，加强防灾减灾基础工程建设，及时整改流通量，设置了紧急避难场所和导向标志;在社区内建起综合减灾物资储备仓库，添置完备救灾物资和救生器材，对不易保存的日常生活必须品如大米、面粉、快餐面、矿泉水、食用油等与本社区就近的商家、超市签订供货协议，做到未雨绸缪，有备无患。(湖北省长阳土家族自治县民政局 胡平)
