一、引言
应急管理体系是一个国家应对突发事件的理念、制度安排与各类资源的总和，其构成和演变决定了一个国家应对突发事件的能力和效率。[1]2003年以来，我国逐步建立了以“一案三制”为基本框架的应急管理体系。“一案三制”抓住了应急管理中的核心要素，实现了应急管理决策和组织体系的重大创新，为应急管理工作提供了明确的行动指南，全面推动了我国应急管理体系建设。我国在2008年的政府工作报告中郑重宣布“全国应急管理体系基本建立”，标志着具有中国特色的现代应急管理体系实现了历史性的跨越，显著地提高了我国应对突发事件的能力和效率。“一案三制”完成了我国应急管理体系建设的顶层设计，具有高屋建瓴、总揽全局的重要意义，必将对今后应急管理体系的发展和完善产生深远影响。
2008年以后，我国应急管理面临的形势发生了重大变化：国民经济高速发展，行政体制不断改革，社会结构分化多元，利益格局重大调整，思想观念深刻变化。在这种背景下，突发公共事件频发，并且表现出高复合、易扩散、难应对的特征。而与这种严峻的形势极不相称的是：尽管应急管理领域中地方性的制度创新层出不穷，但是2008年以后国家层面的应急管理体系架构进入到一个平缓的发展阶段。“一案三制”所提出的各种要素均已实现，但是预案是否实用?体制是否合理?机制是否顺畅?法制是否到位?我国的应急管理体系建设按照“一案三制”的标准基本建成之后何去何从?现有的应急管理体系一方面成功应对了大部分重大突发公共事件，另一方面也暴露出应急主体错位、关系不顺、机制不畅等一系列结构性缺陷。[2]这些结构性缺陷呼唤新一轮的顶层设计和模式重构，为新形势下的应急管理体系变革注入新的活力。
二、应急管理体系发展的新机遇和新挑战
(一)公共治理体系发生重大变化
应急管理体系是行政管理体系和公共治理体系的
一部分。近年来，行政体制的“大部制”改革、社会主义市场经济的成熟与发展和公民社会的成长壮大已大大改变了我国的“政府—市场—社会”的结构，对应急管理体系的演变与发展产生了深刻的影响。
首先，行政管理体制中推动“大部制”改革。应急管理体系是行政管理体系的一部分，必然与我国行政管理体制改革保持一致。2008年以来，我国行政管理领域的重大举措是推行“大部制”改革。这一改革将深刻改变我国的权力结构体系和公共治理体系。大部制改革对应急管理体系发展而言机遇与挑战兼备。一方面，大部制为应急管理的综合协调提供了平台。另一方面，随着政府部门的撤并精简，单独成立综合应急职能部门的可能性越来越小。
其次，逐步完善的市场经济使得一些比较成熟的市场工具在公共治理中得到广泛运用。例如，保险是实现风险转移的一种市场机制，是一种个体或组织常用的风险管理手段。过去的十年是我国保险市场快速发展的十年。2000-2011年间，我国保险市场上的保费收入年均增长率为21.9%。2011年，全国共实现原保险保费收入14339.25亿元，保费规模是2000年的8.91倍。保险深度保险深度是保费收入占国内生产总值(GDP)的比例，它是反映一个国家的保险业在其国民经济中的地位的一个重要指标。由2000年的1.6%提高到2011年的3.0%，保险密度保险密度是按照一个国家的全国人口计算的人均保费收入，它反映一个国家保险的普及程度和保险业的发展水平。从2000年的126.95元/人提高到2011年的1064.25元/人数据来源：根据李克穆主编《中国保险年鉴(2011年)》、保监会《2011年1-12月全国各地区原保险保费收入情况表》及国家统计局《中国统计年鉴(2012年)》有关数据计算而得。。2007年开始，我国在农业生产领域推行政策性保险试点，农业保险在抗灾救灾、恢复生产等环节中发挥了重要的经济补偿作用。此外，近年来应急产业快速发展，形成了防护产品、救援装备、预警设备、应急培训服务等为主体的产业体系。这些市场工具的应用给应急管理体系效率的提高带来了新的机遇。
第三，公民社会迅速成长壮大。新世纪以来，以公民为代表、以民间组织或社会组织为基础的公民社会系统迅速崛起。[3]2000年，我国登记注册的社会组织共有21.1万个，到2010年增加到44.6万个，十年间翻了一番中国社会组织年鉴编委会，《中国社会组织年鉴(2011年)》，北京：中国社会出版社，2012年，第560页。其中，社会组织包括社会团体、民办非企业单位和基金会。，我国公共治理格局开始由“大政府，小社会”向“大政府，大社会”转变。在一个市场经济和多元发展并存已经成为现实的中国，一些社会自治性组织为普通公众的利益诉求提供了通道，化解了非理性抗争的风险，[4]缓解了政府作为社会矛盾和冲突唯一责任主体的巨大张力，构筑了和谐社会的坚实基础，也为应急管理工作的改善提供了新的思路。(二)现有应急管理体系的局限性日益凸显
严峻的公共安全形势和变化的公共治理体系对应急管理提出了新的挑战，现有应急管理体系的局限性也日益凸显，特别突出地表现在以下方面：第一，应急预案缺乏实用性。从预案体系的构建来看，不同层次和不同类型的预案应该发挥不同的指导功能。我国的应急预案从中央到基层、从总体到部门都参照固定的模版编制，“上下一般粗，左右一样平”。应急预案的高度同质性与不同地区、不同领域突发事件的高度异质性极不相称。应急预案缺乏实用性反映出当前的应急预案体系的结构存在严重缺陷。[5]第二，《突发事件应对法》缺乏可操作性。作为治理紧急事件的综合性“基本法”，《突发事件应对法》由于其过强的原则性、抽象性以及法律体系的不完备性等原因，在现实中难以得到真正落实。[6]应急主体不明确，缺乏清楚的授权，责任规定缺乏刚性，设定禁止性规范的比例非常小。[7]第三，应急管理机构行政权威不足。我国在各级政府设立的应急管理办公室是应急管理的具体办事机构，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责。各级应急管理办公室并不掌握特定的应急资源，在非常态管理中协调同级部门存在困难，更加难以协调政府系统之外的各种应急力量。目前，应急管理办公室的规格和职能问题已经成为我国应急管理组织结构中最突出的问题。一些地方政府在实践中摸索出建立“应急管理委员会”的解决方案，由当地党、政、军领导人共同参与，采取非常设的形式，针对特定的突发事件在必要时召开会议，实行一事一议，在党政军综合协调方面摸索出一种成功的模式。
