基于国家应急能力建设的应急产业政策研究

　　摘　要：转型时期的中国处在突发公共事件频发阶段，当前迫切需要提高保障公共安全与应对突发事件的国家应急能力。随着政府与公众对公共安全需求的日益增长，客观上推动了我国应急产业的产生与发展。通过对应急产业的公共安全需求分析，探究当前国家应急能力建设的瓶颈，对应急产业发展的政策环境进行评估，提出推动以提高国家应急能力为核心的应急产业发展政策建议。

　　关键词：国家应急能力 应急产业 政策建议

　　2007年，《中华人民共和国突发事件应对法》正式颁布实施，为应急产业发展奠定了法律基础，华建敏在贯彻实施突发事件应对法会议上的讲话中指出，“全面提高我国抵御风险、防范应对突发事件的能力，关键要靠科技和产业支撑……加大科技投入、加快研究开发，积极推动我国公共产业的发展”。应急产业提法得到中央政府的认可，并受到高度重视。应急产业是以满足政府与社会公众的公共安全需求而从事经济活动的集合，该集合既包括企业主体或组织，也包括企业或组织所从事的经济活动的结果，即具有应急功能的产品和服务。

　　一、应急产业的公共安全需求

　　1.公共安全问题的新趋势和特

　　（1）公共安全事件的经济损失不断扩大

　　随着当前生产力的发展，公共领域越来越多，公共安全问题大增。公共安全事故不但威胁人们的生命财产安全，同样也影响整个国民经济的正常运转。公共安全每年给中国造成的经济损失约占当年GDP的6%。2008年仅低温雨雪冰冻灾害直接经济损失约占当年GDP的6%。2008年仅低温雨雪冰冻灾害直接经济损失1516.5亿元，汶川地震直接经济损失8451亿元。公共安全问题给社会心理造成的负面效应，远不是用量化指标所能体现的

　　（2）公共安全事件开始向农村转移

　　从世界范围来看，如果GDP较高、产业结构以第三产业为主，事故发生的可能性会降低很多。而人均GDP在3000、4000美元以下时，发展越快，事故越多。一方面，经济发展主要以制造业为主，能源和原料需求多，大工业生产容易出现事故；另一方面，发达国家有安全隐患的工厂向欠发达国家的地区转移。这一现象同样出现在我国，有些不发达地区为吸引国内和国外投资，往往以降低社会生态安全门槛为代价，包括安全生产和安全防护。如重庆开县的“12.23'‘特大井喷事故发生在山区，杭州的氢氟酸泄露事故发生在市郊区。

　　（3）非传统的公共安全事件带来新的挑随着社会的发展，安全问题的外延不断扩大，许多传统的技术性安全问题，由于渗透了复杂的社会原因，使安全问题向非传统性、非常态性异化，越来越多地演化为社会性安全问题。因此，非传统性安全问题的破坏力和影响面在不断增大，而现有的应对机制和手段越来越不适应。如恐怖活动朝着组织化、基地化甚至国际化过渡，成为国家安定的重大隐患。这对政府管理及社会管理带来了挑战。

　　（4）改革开放不断深入带来一些新的公共安全问题

　　随着我国改革的不断深入，国内商品生产日益多样化，但近几年来我国水灾、干旱等自然灾害频发，人为引致的火灾、海难等重大安全事故不断发生。同时，对外开放的不断扩大，也使我国面临的公共安全问题呈现国际化的特点，金融安全、经济安全问题凸显。特别是随着改革开放的深入推进，非传统、非常态的突发公共事件造成的危害明显加大，对公共安全问题提出了新的挑战。

　　2.突发公共事件应急救援的需求不断增长

　　建立社会安全保障体系、维护社会公共安全，重要的举措之一就是要建立突发公共事件应急救援体系，提高应急救援雒力。而随着我国社会经济的不断发展，安全保障已经成为越来越重要的一种公共需求，当前社会对突发公共事件应急救援的需求，正处于不断增长的趋势。

　　（1）政府构建社会安全保障体系的需要

　　保障社会公共安全是政府履行公共服务职能的重要方面，也是构建和谐社会的一项战略任务。和谐发展与公共安全密不可分，公共安全是和谐发展的前提和条件，而完善的突发公共事件应急救援体系又是维护全国公共安全的保障机制。从政府管理角度来讲，建立突发公共事件应急救援体系并形成国家救援能力的需求十分迫切。

　　（2）社会公众对突发公共事件应急救援的需求

　　随着我国经济的不断发展和社会文明的不断进步，人们对社会发展和人类幸福的认识进一步升华。从经济建设为中心到四个文明的科学论断，从追求GDP到努力践行科学发展观、构建和谐社会，公众对公共安全的认知和感受不断增强。这既源于我国当前公共安全问题给人们心理造成的负面影响，也源于人们的物质生活得到满足后，有更高层次的安全需求。公众对安全感的关注会直接指向突发事件的应急救援能力，指向应急救援的工具与技术。因此，社会公众包括各类社会机构，客观上要求获得应急救援的工具与技术，要求提高面对突发事件的应急救援能力。

　　3.国家应急能力亟待建设

　　2008年的南方低温雨雪冰冻灾害与“5·12”汶川特大地震两大自然灾害事件，凸显了我国应急管理工作存在瓶颈，在应急救援能力方面存在以下问题。

　　（1）应急救援的资源保障体系存在缺陷。目前我国的应急救援的保障体系包括专用通讯设施、专业物资与装备、专业队伍、财力支持、物流体系等等，完全由政府来提供。但由于政府自身能力局限，不能提供足够的资保障。

　　（2）应急物资和设备分级分类储备体系尚未建立，物资及设备的数量和种类不能满足应急需要，同时布局不够合理，调运不及时。部分应急救援机构与企业签订的救护服务协议内容不规范，服务费用标准低。

　　（3）应急救援技术与装备落后。由于应急救援资金投入不足，工业领域安全生产和应急救援的一些共性、关键性技术难题以及其他行业一些重大基础课题，亟待进一步研究解决；应急管理和救援方面的先进适用技术、集成技术及其推广应用比较缓慢，监测监控、预警预报、信息传输、抢险救援等技术和手段相对滞后；应急救援设备陈旧，难以适应特别重大或复杂事故灾难的需要。

　　4.应急产业发展的内在需求

　　南方低温雨雪冰冻灾害与汶川特大地震凸显了我国公共安全突发事件应急救援能力的建设问题。大力发展社会层面的突发公共事件应急救援体系，是政府履行公共管理职能的需要，也是社会公众的根本利益的需求。这种公共安全应急能力的支撑，是专用性的救援装备与技术、应急资料与产品、监测预警与诊断技术等构成的产业。因此，公共安全的需求，使得应急救援的产业发展具备了可能性

　　突发公共事件应急救援需求的不断增强，客观上为突发公共事件应急救援能力的供给提出了迫切要求，也提供了新的应急产业的发展空间。国家建立突发公共事件应急救援体系并形成能力，需要大量的应急救援产品、技术、装务，这给生产与提供这类物资的企业带来了巨大的市场空间。如何建立以满足突发公共事件应急救援需求为目标，将各类提供应急救援物资的企业整合为应急产业，实现应急产业化以促进该产业的发展壮大，已成为促进我国的公共安全应急救援体系建设，提高国家公共安全保障能力的必然选择。

　　政府与社会公众对应急产业存在着巨大的潜在需求，客观上催生了以国家公共安全需求与民生安全需求为导向的应急产品与服务，即各类应急物资、应急设施、应急工程、应急装备、应急技术、应急平台与应急服务的提供者。促进该类以满足国家应急体系建设而提供应急产品与服务的企业实现专业化、规模化、市场化、标准化、集成化，就是生产与提供应急装备、工程、技术、服务等的企业演变成长为产业的过程和结果。

　　二、应急产业发展的政策环境评价

　　目前我国涉及应对突发事件的法律、行政法规和部门规章有126件，包括36件法律，36件行政法规，55件部门规章。另外，还有相关文件111件，这构成了我国公共安全应急管理的法制基础。日其中推进应急产业发展的政策涉及面较为广泛，在政策级别上，这些政策由国家级的法律、国务院的法规和规章、国务院各部委的部门规章等三个方面构成。

　　第一，制定应急产业政策的目的在于通过政策引导，把分布于社会与企业的应急救援能力公共化，在满足各主体自身应急救援需求的前提下，通过市场化的运作为全社会应急救援服务，支撑国家应急救援体系并争取实现经济效益。由国务院办公厅转发的《关于加强企业应急管理工作的意见》，对企业应急管理工作进行了全面的政策指导。企业应急救援体系和队伍建设得到加强，企业应急救援能力得到显著提升。但是，我国应急产业政策还存在一定的问题。首先，目前的应急产业政策以通知、意见等形式为主，侧重于从宏观上对应急产业的发展进行引导，缺乏具备可操作性的政策实施细则，也没有强制性的执行要求。企业重视则政策执行较好；反之，政策执行无力或根本得不到执行。如在技术装备发展方面，促进应急救援技术装备发展的政策并未得到广泛认同；有关“加快新技术、新工艺和新设备的应用，加强与有关科研院所的联合攻关”的政策引导，并未引起相关部门的重视，片面认为只要有资金就能到世界各地可以买到最好的应急救援技术装备。在应急救援的投入方面，尽管国务院发布了《国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于加强企业应急管理工作意见的通知》，指出企业要加大对应急能力建设的投入力度，完善应急救援企业有偿服务机制，但政府并未对加大投入力度进行强制性的规定，在完善有偿服务方面也没有提出具体的有偿服务标准。

　　第二，政策导向不全面。现有政策侧重于促进应急救援技术装备类的产业发展，针对于企业提供公共应急救援服务的政策导向不明确

　　第三，政策的组合性不强。我国出台的应急救援促进政策的类型单一，主要是行政引导性政策，激励性政策没有充分使用；同时，政策内容主要集中在应急救援的技术装备建设、人培训、体系建设上，没有考虑应急救援企业的经济利益、行为保障；政策实施的配套措施不够。

　　第四，政策作用对象不全面。应急产业的促进政策应对整个应急救援市场产生规范和激励作用，但现行的政策关注的是应急救援资源的提供方，对于同是市场主体的应急救援消费者以及市场机制关注不足。应急产业作为一个新兴的产业机会，没有专门的规制对供需双方、市场运作机制进行规范，其产业的发展是难以进行的。

　　三、推进我国应急产业发展的政策建议

　　1.健全应急产业的法律法规体系

　　健全应急产业发展的法律法规体系，是发展我国应急产业的必要前提和重要保障。近年来虽然出台了一系列的法律、政策，但关于应急产业的相关法规在总体上较少。应厘清企业开展应急救援产业活动的法律地位，明确各类企业在突发事件中负有的应急救援责任，明确企业应急救援产品的调配在公共安全应急救援活动中的规则。

　　2.创造公共安全应急救援的强制性需求

　　应急需求具有不确定性特征，它与应急产业发展的均衡性与持续性形成了矛盾。对此，应当运用政府资源，创造应急产业的强制性需求，引导应急产业的持续发展。根据“区域分工与功能分置”的原则，推动应急救援工程建设与特种应急救援技术、装备开发制造的强制性需求。针对重大灾害防范、国家重点工程、重大风险源的应急类工程设施，由国家进行规划与投资，强制建设；针对卫生领域、治安领域、信息领域等事关公共安全与社会稳定的应急类工程，以及服务于国家各层面的应急决策平台与信息平台的建设工程，亦由国家进行规划布局、投资。这些以国家安全需求为主导的社会工程，需要大量专用的应急类装备、技术、软件等产品。政府可运用政策法规手段，制定明确的应急救援技术装备的技术标准、以及应急救援工程设施建设标准，引导和推动企业进行应急救援技术装备的研发和升级换代。同时，政府推行企业风险评估和隐患排查的强制性制度，形成企业对应急技术与装备、工程设施的升级需求，以及对应急救援组织与运作的专业化需求。

　　3.建立公共应急救援行为的补偿机制

　　建立由政府支配的公共应急救援补偿制度。企业参加公共应急活动的补偿资金来源，包括财政预算、商业保险、应急产业发展基金、社会捐助等。依据应急救援的特点和性质，财政预算主要针对自然灾害类、公共卫生类突发事件和社会安全事件；事故灾难类突发事件的应急补偿主要依靠商业保险、产业发展基金等资金来提供。

　　在补偿的责任分担上，根据突发事件的不同，应急救援企业应从不同的来源获得应急救援的补偿。自然灾害类和公共卫生类突发事件的补偿责任主体为政府；事故灾难类突发事件的补偿责任主体：已确认事故责任主体的由事故责任主体进行补偿，事故责任主体不明确的由政府进行补偿；社会治安事件的补偿主体为政府和肇事者共同承担。在应急救援的补偿方式上，可按应急响应成本收取补偿费用，也可由受损主体与应急救援企业协商确定补偿费用。

　　4.有针对性地运用激励性政策措施

　　社会应急救援体系建设的投入庞大，可以通过市场化运作来吸引社会资本进入应急产业，推动应急救援体系的建设。对此，设计有效的激励性政策尤为必要。

　　（1）对投融资的政策支持

　　①建立国家应急产业发展基金，基金的资金来源为国家财政资金、对高危行业根据企业经营收入收取一定比例的安全基金等，为所有应急产业建设者提供资金支持。

　　②建立多元化的融资体系，吸引社会资本的进入，可供选择的融资手段包括：直接融资、合资、合作经营等。

　　③对专业化应急救援企业的设立实行财政补贴。补贴强度根据企业功能、突发事件的特点和影响而有所不同。补贴的重点是专业救援企业的装备购置补贴。

　　④对重大应急救援技术的开发、生产者进行补贴。

　　（2）在税收方面，可采取多样化的税收减免政策。如对特定的专业性应急救援企业的所有税收进行免除，或对某优惠等。

　　（3）在政府采购与外包政策方面，政府通过对应急救援产品的大宗采购，扶持专业救援企业的发展。政府采购包括中央与地方政府对应急救援技术与装备的采购等。同时，政府部门将原属于政府提供的应急救援产品外包给专业性应急救援企业，通过协议，政府对企业提供的应急救援活动与服务进行购买。

　　5.建立应急救援强制保险制度

　　采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式，推行企业风险资产、环境污染等的保险业务。可先在煤炭开采等行业推行强制责任保险试点，取得经验后逐步在高危行业、公众聚集场所、境内外旅游等行业推广。完善高危行业安全生产风险抵押金制度，探索通过专业保险公司进行规范运作的方式。

　　6.积极探索应急救援活动市场化的运营模式
　　
　　借鉴发达国家经验，实行政府投资、企业运营的模式。国家把拟定中的应急救援基地建设在此类企业中，国家安排财政资金建设应急救援基地，建成后由企业进行运营。企业可利用此基地对自身突发事件进行应急救援和对公共安全事件提供应急救援服务并获取回报，救援成本由企业承担或按事前协议由企业与政府分摊或完全由政府承担。

　　7.建立应急市场准入制度

　　应急救援体系建设已经存在多头建设、重复建设的现象，在应急救援产品与服务的提供上也存在交叉和重叠，在一定程度上造成了资源重复配置与浪费，还可能使应急救援质量得不到可靠保证，并造成应急救援效率不高。因此，应建立应急救援市场准入制度。即对参与应急救援的企业进行资格认证和技术标准认证，政府主管部门根据应急救援体系建设规划对应急救援企业资质实行审批，保证应急救援资源的合理布局和应急救援市场的基本秩序，保障应急救援产业发展的正常发育与有效运行。

　　本项目得到中德合作“基于3S技术的三峡库区水环境监控管理及污染预测预警系统研究”和国家自然科学基金“三峡库区水污染公共安全事件耦合机理研究”的资助！

　　作者简介：

　　余　廉，华中科技大学特聘教授，华中科技大学公共安全预警研究中心主任，博士生导师，研究方向为预警与应急管理、物流管理。

　　邹积亮，博士后，华中科技大学公共安全预警研究中心，研究方向为公共安全预警与应急管理。

　　唐林霞，博士，华中科技大学公共安全预警研究中心。