社会资本进入应急产业：政策之“急”

　　来自广东省应急学会的研究报告表明，转型时期的中国正处在突发公共事件频发阶段，当前迫切需要提高保障公共安全与应对突发事件的国家应急能力。随着政府与公众对公共安全需求的日益增长，客观上推动了我国应急产业的产生与发展。

　　社会资本进入应急产业：政策之“急”

　　本报记者田川

　　■背景

　　公共安全催生应急产业

　　随着改革的不断深入，商品生产不断推陈出新，近几年来，我国水灾、干旱等自然灾害频发，人为引致的火灾、海难等重大安全事故不断发生。同时，对外开放的不断扩大，也使我国面临的公共安全问题呈现国际化的特点，金融安全、经济安全问题凸显。非传统、非常态的突发公共事件，正在对公共安全问题提出了新的挑战，也由此催生了新的产业：应急产业。

　　在8月31日广东省政府召开的全省突发公共事件应急管理专家座谈会上，有应急管理专家呼吁，社会应急救援体系建设的投入庞大，可以通过市场化运作来吸引社会资本进入应急产业，共同建设应急救援体系。但是，为满足需求庞大的应急市场，应急产业的政策环境亟待改善，而当下，设计有效的激励性政策尤为必要。

　　■观察

　　应急产业需求庞大

　　来自广东省应急学会的研究报告，转型时期的中国正处在突发公共事件频发阶段，当前迫切需要提高保障公共安全与应对突发事件的国家应急能力。随着政府与公众对公共安全需求的日益增长，客观上推动了我国应急产业的产生与发展。

　　据了解，2007年，《中华人民共和国突发事件应对法》正式颁布实施，应急产业提法首次得到中央政府的认可，并受到全国人大的高度重视，为包括具有应急功能的产品和服务的应急产业发展奠定了法律基础。

　　在座谈会后接受本报记者采访时，应急管理专家指出，政府与社会公众对应急产业存在着巨大的潜在需求，客观上催生了以国家公共安全需求与民生安全需求为导向的应急产品与服务，比如各类应急物资、应急设施、应急工程、应急装备、应急技术、应急平台与应急服务的提供者等等，促进该类应急产品与服务的企业实现专业化、规模化、市场化、标准化、集成化，就是生产与提供应急装备、工程、技术、服务等的企业演变成长为产业的过程和结果，社会资本在这一过程中将大有可为。

　　现行政策有欠缺

　　应急管理专家、省矿产应用研究所总工程师李亚平表示，目前我国涉及应对突发事件的法律、行政法规和部门规章有126件，包括36件法律，36件行政法规，55件部门规章。另外，还有相关文件111件，这些共同构成了我国公共安全应急管理的法制基础。但是，我国应急产业政策存在一定的问题。

　　首先，目前的应急产业政策以通知、意见等形式为主，侧重于从宏观上对应急产业的发展进行引导，缺乏具备可操作性的政策实施细则，也没有强制性的执行要求。企业重视则政策执行较好，反之，政策执行无力或根本得不到执行。

　　李亚平举例说，在技术装备发展方面，促进应急救援技术装备发展的政策并未得到广泛认同，有关“加快新技术、新工艺和新设备的应用，加强与有关科研院所的联合攻关”的政策引导，并未引起相关部门的重视，片面认为只要有资金就能到世界各地可以买到最好的应急救援技术装备。

　　第二，政策导向不全面。现有政策侧重于促进应急救援技术装备类的产业发展，针对于企业提供公共应急救援服务的政策导向不明确。

　　第三，政策的组合性不强。目前的应急救援促进政策的类型单一，主要是行政引导性政策、激励性政策没有充分使用。同时，政策内容主要集中在应急救援的技术装备建设、人培训、体系建设上，没有考虑应急救援企业的经济利益、行为保障，政策实施的配套措施不够。

　　第四，政策作用对象不全面。应急产业的促进政策应对整个应急救援市场产生规范和激励作用，但现行的政策关注的是应急救援资源的提供方，对于同是市场主体的应急救援消费者以及市场机制关注不足。应急产业作为一个新兴的产业机会，没有专门的规制对供需双方、市场运作机制进行规范，其产业的发展是难以进行的。

　　■建议1

　　创造应急产业的强制性需求

　　中国工程院院士、广州海洋地质调查局首席科学家金庆焕表示，应急需求具有不确定性的特征，与应急产业发展的均衡性与持续性形成了现实矛盾。但是，“万分之一”的几率一旦发生，就是“百分之百”的灾难，因此，要考虑到应急产业的特殊性，运用政府资源，创造应急产业的强制性需求，引导应急产业的持续发展。

　　金庆焕建议，根据“区域分工与功能分置”的原则，推动应急救援工程建设与特种应急救援技术、装备开发制造的强制性需求。针对重大灾害防范、国家重点工程、重大风险源的应急类工程设施，由国家进行规划与投资，强制建设；针对卫生领域、治安领域、信息领域等事关公共安全与社会稳定的应急类工程，以及服务于国家各层面的应急决策平台与信息平台的建设工程，亦由国家进行规划布局、投资。这些以国家安全需求为主导的社会工程，需要大量专用的应急类装备、技术、软件等产品。政府可运用政策法规手段，制定明确的应急救援技术装备的技术标准以及应急救援工程设施建设标准，引导和推动企业进行应急救援技术装备的研发和升级换代。同时，政府推行企业风险评估和隐患排查的强制性制度，形成企业对应急技术与装备、工程设施的升级需求，以及对应急救援组织与运作的专业化需求。

　　■建议2

　　建公共应急救援的补偿机制

　　应急管理专家、华南农业大学资源环境学院教授曾玲表示，政策方面应建立由政府支配的公共应急救援补偿制度。企业参加公共应急活动的补偿资金来源，包括财政预算、商业保险、应急产业发展基金、社会捐助等。依据应急救援的特点和性质，财政预算主要针对自然灾害类、公共卫生类突发事件和社会安全事件；事故灾难类突发事件的应急补偿主要依靠商业保险、产业发展基金等资金来提供。

　　曾玲建议，在补偿的责任分担上，根据突发事件的不同，应急救援企业应从不同的来源获得应急救援的补偿。自然灾害类和公共卫生类突发事件的补偿责任主体为政府。事故灾难类突发事件的补偿责任主体：已确认事故责任主体的由事故责任主体进行补偿，事故责任主体不明确的由政府进行补偿。社会治安事件的补偿主体为政府和肇事者共同承担。在应急救援的补偿方式上，可按应急响应成本收取补偿费用，也可由受损主体与应急救援企业协商确定补偿费用。

　　■建议3

　　运用激励性政策措施

　　应急管理专家、国家环境保护部华南环境科学研究所许振成表示，社会应急救援体系建设的投入庞大，可以通过市场化运作来吸引社会资本进入应急产业，推动应急救援体系的建设。对此，设计投融资、财政补贴、税收、政府采购外包、强制保险等等有效的激励性政策尤为必要。

　　在投融资的政策支持方面，许振成建议，可建立国家应急产业发展基金，基金的资金来源为国家财政资金、对高危行业根据企业经营收入收取一定比例的安全基金等，为所有应急产业建设者提供资金支持。同时，建立多元化的融资体系，吸引社会资本的进入，可供选择的融资手段包括：直接融资、合资、合作经营等。

　　财政补贴方面，对专业化应急救援企业的设立实行财政补贴。补贴强度根据企业功能、突发事件的特点和影响而有所不同。补贴的重点是专业救援企业的装备购置补贴。另外，要对重大应急救援技术的开发、生产者进行补贴。

　　税收方面，可采取多样化的税收减免政策。如对特定的专业性应急救援企业的所有税收进行免除，或对某优惠等。

　　在政府采购与外包政策方面，政府通过对应急救援产品的大宗采购，扶持专业救援企业的发展。同时，政府部门将原属于政府提供的应急救援产品外包给专业性应急救援企业，通过协议，政府对企业提供的应急救援活动与服务进行购买。

　　在建立应急救援强制保险制度方面，许振成建议，采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式，推行企业风险资产、环境污染等的保险业务。可先在煤炭开采等行业推行强制责任保险试点，取得经验后逐步在高危行业、公众聚集场所、境内外旅游等行业推广。完善高危行业安全生产风险抵押金制度，探索通过专业保险公司进行规范运作的方式。