随着我国改革开放的不断深入，国民经济和社会发展突飞猛进，城市化建设和新农村建设日新月异，经济社会的快速发展以及生态环境的恶化，使得致灾因素增多，加之，我国正处在社会转型期，也是各类事故、灾害的多发期和社会矛盾集中期，灾害的群发性和链状特征越来越突出，传统的“分地区、分部门、分灾种”的防灾减灾体系已经越来越不适应科学发展观所提出的可持续发展的要求，公共安全的问题日益成为人们关注的重要课题。《中国21世纪初可持续发展行动纲要》在加强灾害综合管理方面首次提出要加强灾害的管控能力，国家第十一个五年规划纲要第四十一章“加强公共安全建设”中指出：“完成改革发展的任务，必须保持长期稳定的社会环境。要强化社会公共安全意识，加强公共安全能力建设，提高公共安全保障水平，维护人民生命财产安全，确保社会稳定。”“十二五”规划第四十一章“健全突发事件应急体系”中指出：“ 坚持预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立健全统一指挥、结构合理、反应灵敏、保障有力、运转高效的国家突发事件应急体系，提高危机管理和风险管理能力。健全应急管理组织体系，完善应急预案体系，强化基层应急管理能力。加强应急队伍建设，建立以专业队伍为基本力量，以公安、武警、军队为骨干和突击力量，以专家队伍、企事业单位专兼职队伍和志愿者队伍为辅助力量的应急队伍体系，提高生命救治能力。建立健全应急物资储备体系，加强综合管理，优化布局和方式，统筹安排实物储备和能力储备。建立健全应急教育培训体系。完善特大灾害国际救援机制。”温家宝同志在《牢固树立科学发展观》的讲话中指出：“加强社会管理，必须加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力”。“十一五”期间，我国发生了“5.12”汶川大地震、冰雪灾害、洪涝灾害，特别是2010年又连续发生了“4.14”玉树大地震，“7.16”大连油库火灾，“8.8”舟曲特大泥石流灾害，“11.15”上海高层建筑死亡58人的特大火灾等，虽然这些灾害事故在党中央国务院的正确而坚强的领导下，得以妥善处理，也给我们留下了许多宝贵经验和深刻教训。反思这些灾害事故的发生及抢险救援的实施，借鉴国外消防及应急救援发展经验，深感我国现行消防及应急救援体制改革势在必行。公安部领导在检查消防工作时强调，消防部队要从着重体制机制上来研究考察消防工作，要借鉴国外经验，大胆创新，要建设现代化的公安消防铁军。因此，笔者就现行消防及应急救援体制存在的问题及今后改革的方向，谈点粗浅认识与大家共同商榷。
一、我国现行消防及应急救援体制存在问题的分析
(一)我国应急救援队伍体系的现状，不利于中央和地方各级政府防灾减灾作用的发挥。
1、消防监督机构作为政府的一个第二层职能机构，缺乏权威性，难以有效监督制约消防违法违规行为。一是消防专业规划的制订和落实不力。建设规划和土地部门在城市规划中往往忽视消防及应急基础设施的规划，城市消防安全布局和消防设施及队站建设先天不足。即使政府出台了消防专业规划，由于不能有效监督，最终难以得到较好落实。有关部门在城市规划和建设中视消防规划而不见，随意更改规划，占用规划的消防站用地、消防车道、消防给水设施，或变更安全布局和防火间距。当消防部门察觉时，已为时已晚。所以造成城市特别是乡、村消防站，消防水源，消防应急通道不足，不能有效进行灭火救援工作。如某省会城市，1998年就由专家论证、政府批准出台了该市消防专业规划，规划中要修建21个消防站，2个特勤站，以达到30个站的规模。而在之后的若干年里，工业园区和房地产开发如雨后春笋，消防队站却一个未增加，当消防部门不断督促落实消防站用地时，原来规划的情形已完全变了样，造成该市消防安全布局和消防队站建设的先天不足。由于消防队站不足，加之道路拥堵，发生灾害事故，特别是重大灾害事故时，消防救援人员和装备无法及时到达，从而延误救灾和抢救生命的最佳时机。二是消防监督检查和灭火救援预案难以落实。特别是辖区内市政建设、重点项目很容易受政府领导和权威部门插手干预，难以实施有效的消防监督检查，导致这些单位火灾隐患难以整改。由于情况不明，灭火预案也无法制定，一旦发生火灾，往往贻误灭火战机。对一些涉及到群众生活等切身利益，但又存在重大火灾隐患的单位和建筑物难以实施消防行政处罚，特别是关停处罚难以落实。三是消防装备和业务经费不能有计划按比例地进行常态化投入。出了事或消防部门要一点投入一点，没有长效投入机制。四是消防产品的生产、流通、使用缺乏有效监管。虽然我国消防产品生产由质监部门负责，流通由工商部门负责，使用由消防部门负责监督，但这种机制大有漏洞，由于消防产品的专业性强，使用者一般难以识别优劣，等不合格产品到了使用单位，消防部门在检查中发现已为时过晚。消防应急救援装备、车辆，国外进口的价格昂贵，国内产品由于研发、生产、使用相脱节，缺乏有效监管，质量难以保证。装备的科学性、实用性、人性化等先进性方面也落后于国外产品，形成了各地消防应急救援部队装备因经济条件不同而五花八门的局面，消防应急救援部队在训练、执勤备战及灭火救援中难以实现统一训练标准、统一作战指挥和有效协作配合。
2、应急救援队伍重复建设、资源浪费。政府应急办不具备常态预测、预警和部署预防的功能，也不具备权威性，不能协调各方、不能紧急调配抢险救援过程中所需要的各种资源，作用发挥不明显。日本沙林毒气事件后，我国各地消防部队相继建立了消防特勤队。随着近年来汶川大地震、玉树地震、洪涝、冰雪、疫情、矿难和山体滑坡、泥石流及重特大火灾的不断发生，国家要求各地依托公安消防部队组建重大灾害应急救援队伍，但同时各兵种、各部门、各行业的各类应急救援队伍也应运而生。国家有紧急救援队、地震救援队，还有各部门、各行业、各军警部队的救援队。“据统计，我国现有各类应急救援人员50余万，分散于多个部门和行业，网络化程度很低”。这种分地区、分部门、分行业、分灾种、分兵种建立的应急救援体系，存在功能单一重复、各自为政、资源浪费，尤其是各类未经专业训练的民办救援队,装备简陋,缺乏专业知识和技术，救援效率低等弊端。如“4.14”玉树地震，“8.8”舟曲泥石流灾害，各路人马蜂涌而至，有国家救援队、国家地震救援队、公安消防救援队、政府部门、地方各单位临时组建的各类救援队，还有解放军、武警等，致使在狭小的地域内，人满车满为患。这些救援队各自为战，相互之间没有沟通协作之说。加之由于没有按地域和气候差异特点划分协作支援的片区，低海拔和南方省份来到高原的救援人员由于气候水土不适应，根本没有战斗力。因此，发生灾害事故时，如果没有一个“职责明确、结构完整、功能全面、反应灵敏、协调高效”的应急救援体系，势必造成人力、物力、财力上的很多浪费，最终还是靠政府主要领导“采取临时性行政措施来实施应急救援。各部门各行业都放下本身的职能工作，去做一件事，导致了过高的行政成本”，许多部门行业实际上只是在追求“形象”。而以消防部队为主干的重大灾害应急救援队伍，虽然是常备部队，但也难以有效地协调配置分散在其他部门的救灾资源，发挥其他部门的职责，形成协同作战，发挥整体应急救援能力。
