应急决策能力是核心能力
管理学家赫伯特西蒙提出“管理就是决策”，在应对和处置突发事件的过程中，决策更是处于一种绝对的核心地位。从最近几年基层的突发事件应对与处置的情况看，应急决策能力的重要性正日益彰显出来。同时，基层的应急决策至少包括了如何及时掌握和发布相关信息，如何快速反应利用已有资源实施自救和向上级主管部门求助，如何有效地安抚和疏导相关人员以及社会公众，以及如何及时作出各项善后处置决策以化解事件的消极影响等内容。尽管具体的应急决策内容会因事件的类型、发生的时空和影响范围等要素的不同而有着较大的差别，但在每一个具体环节的各类决策，都一概具备着“牵一发而动全身”的效果，稍有不慎就会导致损失与影响的叠加与扩大。
应急决策能力的高低，往往决定着突发公共事件应对的成败。由此，事件的突发性、事态的复杂性和紧迫性等，使得决策者必然面对着高度的风险与不确定性，因而应急决策能力的提升才是整个应急管理体系建设的重点和难点。只有具备深刻的危机意识和完善的知识结构，以及丰富的经验与智慧，决策者才能够在危急时刻做到处变不惊，作出危机情境下的最优决策和明智选择。从这个意义上讲，应急决策能力其实可谓是整个应急管理体系有效运作的“原点”和“启动阀”，应急决策能力与水平的高低与优劣，从根本上决定了整个应急管理体系的运转效率和最终结果。
关键在于加强应急决策专题培训
自2007年7月国务院发布“加强基层应急管理工作的意见”以来，各地都陆续就组织机构、预案体系、应急队伍和应急保障能力等方面的建设，纷纷制订方案并展开了一系列的实际行动，但培训工作则主要被放在了宣传与演练等内容上。虽然可以说上述一切行动内容，无疑都是有助于提高基层应急决策能力的，但是决策能力的提升没有被突出放到首要的地位。例如就预案体系来说，无论有着怎样完美的预案，“可操作”并不等于“会操作”和“善操作”。应急演练固然能够增强防御能力和完善协调机制，但在通常的模拟情境下对决策能力的培养效果是比较有限的，一般更为注重的都是对预案的演练和应急联动机制的运转情况。因此，当前非常有必要将基层应急决策能力的评价与提升，作为健全基层应急管理工作体系的核心加以对待。为了尽快提高基层的应急决策能力，关键就在于进行有针对性的专题培训。结合最近几年基层应急管理工作的开展情况，以及对相关经验的总结来看，目前基层应急管理专题培训的设计主要应注意这样几个方面。
第一，提高对应急决策能力重要性的认知水平，加强基层应急管理培训需求的甄别。俗话说：“好钢要用在刀刃上”，面对公共安全形势，我们在人力、物力和财力等方面的资源，尤其是时间资源，是极为有限和宝贵的，因此基层应急管理培训首先需要抓住“应急决策”这个绝对重点和最为核心的内容。将绝大部分的时间和精力都放在预案体系的完备程度，以及管理机制健全等方面，也很有可能导致基层应急管理体系建设进入某种“误区”：即以健全组织机构和加强人力和物力保障等为重点，而忽视了决策能力的提高。基层应急管理工作可谓“千头万绪”且意义重大，若没有对应急决策能力重要性的高度关注与重视，就会导致相应的培训往往缺乏针对性和有效性。
第二，培训内容上应做到基本素质培养和决策技能提升并重，有效提高其综合性能力。突发公共事件的来源是十分广泛的，所涉及的领域较多，各类事件在产生原因和发展机理上差异很大，并且影响的大小、范围和扩散渠道等也不同。所以，基本素质的培养无疑应成为基层应急管理培训的基本内容。同时，由于应急决策具有非同于常规决策的重要特点，而基层应急管理工作也有着自身的种种特殊性，所以基层应急决策能力提升应是作为培训的核心部分。从素质培养和技能提高并重的角度来看，决策技能的训练与提高，需要紧密结合基层工作内容和基层干部自身的需求。因此，这其中有着很重要的一个课题，就是各地需要结合自身现状与需求，来加强对培训课程内容设计的深入研究。最终要达到的目标应当是，基层干部能够在既定的法制和预案体系框架内，准确而及时地进行信息沟通、形势研判和快速响应，综合决策能力得到有效提高。
第三，培训形式上应当以案例分析和情景模拟为主，注重应急决策实战能力的提高。基层应急管理的培训对象通常都是有着相对丰富的基层工作经验，甚至是有着直接处置和应对突发公共事件经历的干部，他们一般都能熟知预案体系和各个处置环节，所欠缺的往往就是对相关经验的总结与提高。通过案例分析和情景模拟的形式，不但是为培训对象提供了更为逼真的情境，同时也给了他们思考和总结的机会，然后再结合成功经验和讨论点评，得以实现决策技能的真正提升。就培训本身来说，此处的关键点是要避免案例库的陈旧，以及模拟演练的流于形式。那些仅讲授外地乃至是国外的案例，并且互动效果不足的培训，虽然贴上了“案例教学”和“桌面推演”等标签，实际上却是很难真正收到实效。因为越是本地的案例越是具有针对性，也越容易调动培训对象的参与积极性。
第四，构建基层领导干部应急决策能力评价体系，切实推动应急决策能力的提升。无论是对哪种能力的评价，向来都需要解决评价指标的客观性和可操作性，以及各项指标的权重分配等问题，而且一般也都会导致众说纷纭和莫衷一是。然而，决策能力与决策水平总是有着高低和优劣之分，因此有必要树立应急决策能力评价的观念与导向，以此推动应急决策能力与水平的提升。从最近几年的相关理论研究情况看，有关政府应急管理能力评价和绩效评估的成果逐渐增多，虽然是仍然局限于理论探讨的性质，并且存在着难以量化和指标权重设置等困难，但将这方面的研究和工作推进下去仍是非常有必要的。从目前基层应急管理工作实际情况，以及评价体系构建和制度运转的成本两个方面来看，该评价体系可先由决策效果评价开始，逐步过渡到包括预防和应对在内的全过程评价。
（作者单位：大连市委党校）
