(四) 公众的灾害或风险意识依然淡薄，而对安全的期望却在持续上升
我国的大多数城市是不设防城市，乡村更是不设防乡村，大多数城乡居民家庭除了防盗意识基本上不考虑应对自然灾害与事故灾害，灾害或风险意识淡薄仍然是城乡居民中的普遍现象。从1978年唐山“7·28”大地震后数亿人惊恐不安地露宿街头，到2011年日本“3·11”大地震后听信谣言抢购食盐，反映了公众对灾害的恐慌心理与对安全的期望。特别是在财富持续增长、生命日益珍贵的条件下，安全问题已经成为十分重要的民生诉求。如果不能从战略高度正视公众灾害或风险意识淡薄的现实及其不良后果，不能从战略高度重视公众日益提升的安全诉求，灾害问题的恶化就可能成为国家发展进程中的重大隐患，重大灾难的发生就可能导致公众集体的心理危机，进而演变成为重大的社会混乱与失控，危及国家发展全局与长远利益。
综上，中国的灾害问题非常严重，但灾害研究往往只见具体灾种而不见整体灾情，政策决策往往只分割考虑单项治理措施而很少考虑综合治理，这种状况显然无法适应新形势下防灾减灾工作的需要，更无法满足公众对安全诉求的持续升级。因此，一个基本的结论是: 对灾害的治理急切需要有战略思维，没有战略思维不可能应对全面暴发且日益复杂、日益恶化的灾害发展趋势，不可能更新现实中滞后的应对灾害的理念与做法，不可能自觉完善现行的防灾减灾体制和优化各种防灾减灾机制与措施，从而也就很难寻找到综合治理中国各种灾害问题的有效对策。
治理灾害问题的战略思维，要求正视灾害问题并将灾情视为重要的国情组成部分，同时在打破灾种分割、条块分割的条件下面向灾害整体开展综合性的防灾减灾，使防灾减灾能力成为综合国力上升的有机构成要素，最终造就一个适合我们生存与发展的安全世界，而要完成这样的任务，就必须从战略高度来研究和思考综合防灾减灾对策，并对各种灾害问题进行综合治理。国家综合防灾减灾战略研究，需要在立足全局、着眼长远、力求综合、理性求变的原则下，重塑全民防灾减灾的理念与机制，在总结现实经验与教训、借鉴历史经验与教训、汲取国外经验与教训的基础上，客观理性地探求中国特色的综合防灾减灾之路，它要求统筹自然灾害与社会灾害并解决灾害链条的延伸问题、统筹灾害发生的全过程与各种防灾减灾手段及各类资源，以取得减灾与经济社会持续发展的综合效果为追求目标。
二、综合防灾减灾应当持有的价值理念
“理念优于制度，制度优于技术”，是我近30 年观察与研究中国的改革与发展进程所得到的一个基本结论。其基本涵义是: 只有在先进的理念指导下，才能设计或选择出科学的制度安排; 只有在科学的制度安排下，才能使合理的技术方案发挥正常的功效，进而达到预期的改革与发展目标。反之，理念不当，制度设计必定会出现偏差，制度设计一旦出现偏差，再合理的技术方案也不可能取得预期的成效。中国近30年来的各项改革事业，都证明了这应当是改革与发展进程中的一条基本规律1。在灾害领域，同样存在着“理念优于制度，制度优于技术”的一般规律。就其本质而言，防灾减灾制度安排和方案设计体现的是社会价值取向的选择。事实上，现行的防灾减灾理念存在着一些突出问题，这些理念的偏差对防灾减灾的实际工作非常不利。因此，重塑防灾减灾理念，应当成为应对日益严重的灾害问题的基石。
重塑防灾减灾理念，需要与时俱进地把握时代发展背景与各种灾情的发展变化规律。经过近30年来的改革与发展，中国已经从一个发展不足、贫穷落后的农业国变成了一个跻身中等收入国家行列的新兴工业化国家，从一个“一大二公、计划经济”的传统社会主义国家转变为自主探索中国特色社会主义道路的新兴市场经济国家。这两个变化决定了应对灾害问题的时代背景已经发生了深刻变化，一方面，经济发展与社会进步决定了对人权的保护和对生命的尊重得以成为共识，“以人为本”成为国家发展的基本价值取向; 另一方面，市场经济条件下阶层分化与激烈竞争及其引发的各种社会问题，又使构建“和谐社会”成为新时期的重要目标追求。在这样的时代背景下，应对灾害问题时无疑需要摒弃“公共财产安全高于生命”、“人定胜天”等旧理念，确立安全第一、天人合一、主动防范的新理念。
(一) 安全第一
最基本、最首要的安全是生命与健康安全。以人为本，应当追求安全第一，因为离开了安全，人的发展与尊严便无从谈起，因此，一切防灾减灾措施都应当是为了人类自身的安全，防灾、抗灾、救灾等灾害管理应当以安全作为出发点与落脚点。安全第一的理念背后，实际上是生命至上，它包括四层涵义: 一是对所有人的生命与健康都应当倍加珍惜，因为生命于人生毕竟只有一次，健康必定影响终生; 二是以维护人的生命安全与健康作为防灾减灾的基本出发点，应当采取一切有效措施来避免与减少各种灾害事故对人的生命与健康的威胁; 三是灾害发生后应当救人优先，这是人类对自身安全需求的真切反映; 四是应当确保工程、房屋建筑物、财产与环境安全，减少其对人的安全危害，如地震灾害是导致建筑物破坏和坍塌的主要灾种，而建筑物破坏和坍塌是造成人员伤亡的主要致因。根据民政部发布的《2010年全国自然灾害应对工作总结评估报告》，2010年全国各类自然灾害共造成4.3亿人次受灾，因灾死亡失踪7844人。而根据国家统计局发布的《2010年国民经济和社会发展统计公报》，2010年全年各类生产安全事故共死亡79552人。这两组数据表明，在非战争条件下，各种灾害特别是自然灾害、交通事故等已成为非正常死亡的主要原因，如果防灾减灾不能有效地减少对人的生命与健康的损害，其意义将大打折扣。安全第一的理念，同时也决定了安全与否是衡量防灾减灾制度评估的关键指标。如果能够将安全第一的理念落实到灾害管理的全过程，各种灾害中的生命代价一定大为减少。这方面日本在无法避震条件下的防震意识及防震措施，德国作为制造业大国长期不懈追求的零工伤目标等，都创造了在同样灾害或者风险面前最小的生命代价的示范，非常值得我们学习和效仿。
(二) 天人合一
天人合一实质上是指人与自然和谐相处，永续发展，万世不竭。中国自古以来就有“天人合一”的思想，钱穆甚至称“中国文化中，‘天人合一’观实是整个中国传统文化思想之归宿处”，并评价“天人合一”是中国古代文化中最古老、最有贡献的一种主张2。儒家认为“天地生万物”，人与万物都是自然的产儿，主张“仁民爱物”，由己及人、由人及物，把“仁爱”精神扩展至宇宙万物; 道家把自然规律看成是宇宙万物和人类世界的最高法则，认为人与自然的和谐比人与人的和谐还要崇高快乐; 佛家认为万物都是“佛性”不同的体现，所以众生平等，万物皆有生存的权利。可见，儒、佛、道在人与自然和谐的观点上完全一致。强调要树立天人合一、人与自然和谐相处的防灾减灾理念，不仅是因为中国的灾害史与抗灾史已经告诉我们，各种自然灾害的发展变化其实都与我们自己的生产活动与生活方式直接相关，影响最为重大的水、旱灾害日益严重化更是人与自然关系紧张的表现; 而且是对一直以极端人类中心主义导向的传统工业文明和利欲追求的矫正，也击中了中国现阶段已经出现的以牺牲环境、耗费资源为代价的经济增长方式的要害3。如果能够从人与自然之间事实上的对立转向和谐相处，各种自然灾害与环境灾害( 特别是水、旱灾害) 持续恶化的趋势将从根本上得到扭转。
