(四)工程措施与非工程措施相结合
中国以往一直较为重视防灾减灾工程措施，但国民灾害意识依然淡薄、损害后果依然严重的事实，证明了仅仅依靠工程措施是不可能达到防灾减灾的预期效果的。因此，应对灾害需要工程减灾与非工程减灾协同推进，并让两种手段形成合力。在日本“3·11”地震中，可以看到包括灾害意识培育、防灾减灾训练等非工程措施的效果，这就是在特大灾难来临之际，日本社会举国不惊、秩序井然，避免了因人的恐慌、社会失序所导致的灾难后果扩大化现象。日本的经验可以作为借鉴: 日本小学教育中有近40个课时的防灾知识教育，内容安排在地理常识、历史启蒙、人与自然、国文等课程中，并充分考虑了不同年龄段学生的心理、生理特点，体现趣味性和知识性，按照年级变化教材内容。日本还重视防灾教育和防灾训练基地的建设，防灾基地通常采取给参观者以亲身体验为主的教育培训方式，设有地震体验及训练屋、泥石流体验屋、消防训练室、风速体验室、烟雾躲避训练室、紧急梯子逃生训练等项目等，给公众以应对灾害的直观感受，增强其实际应灾的技能6。当然，若只有非工程措施而忽略工程措施，也不可能取得良好的防灾减灾效果。因此，对工程措施与非工程措施不可偏废，而是宜置于同等重要的地位，双管齐下地加以推进，才能真正实现防灾减灾的预期目标。
(五) 综合治理与重点应对相结合
由于应对灾害问题是一项涉及全社会的协同行动，既包括监测、预报、防灾、抗灾、救灾、重建等减灾措施的实施，也包括人口、资源、环境、社会经济发展等方面的协调，如果没有统筹考虑与综合治理，实践中必定顾此失彼，甚至出现相互抵触的现象; 同时，还要分清轻重缓急，明确重点，关注重大灾害、主要灾种、重点地区、重要的受灾人群。在各种灾害中，水灾、旱灾、地震等构成了中国的主要灾种。它们需要举国之力来应对，但不同地区的灾种结构是有差异的，从而还需要重点应对本地区的主要灾种。因此，在防灾减灾实践中，综合治理是基石，重点应对是关键。前者重在普遍性的防灾减灾理念、文化、意识、技巧及有机协调的灾害管理体制、机制，包括统筹考虑发展与减灾、自然灾害与人为灾害、工程措施与非工程措施、不同制度之间的衔接与互补等; 后者重在有针对性的具体防灾减灾措施与技术方案，如对大江大河与中小河流的治理、人工降雨抗旱、防震标准的规范、规避台风的措施等。在当前背景下，综合治理尤其应当得到更为充分的体现。
(六) 应急管理与构建长效机制相结合
经过2003 年“非典”的促进，中国的灾害应急体系建设取得了很大成效，但防灾减灾的长效机制建设却未能够引起同样的重视。在实践中，应急管理也表现为重点关注社会安全事件、公共卫生事件，对自然灾害并未给予足够关注。这导致了多灾之国的国民普遍缺乏灾害意识，城市与乡村多处于不设防状态，城乡居民大多对灾害心存侥幸，企业很少有防灾减灾投入，保险公司甚至取消了保险业的防灾防损功能等。所有这些，表明构建应对灾害问题的长效机制已经迫在眉睫。一般而言，应急管理解决的是当前的问题，长效机制解决的是长远的问题，两者有机结合才能协调当前与长远的关系。应急管理见效快，但效果的持续性差，被动性明显。构建长效机制，则减灾将更加具有主动性，效果具有持续性，但投入往往较大、且很难即时见效。两者各有特点，在实践中应该实现功能互补。只有做到应急管理与长效机制有机结合，才能实现防灾减灾的理性化、常态化与高效化。
总之，在传统的战争、瘟疫等非安全因素不断消减的条件下，灾害问题的不断恶化却在危及中国的发展与民生保障，各种自然灾害、环境灾害与人为事故的频繁发生及其带来的重大伤亡和财富损失，已经日益广泛地影响到了国家或地区的正常、健康发展，也增加了公众的不安与焦虑，衍生出多种社会问题，这种现状只有通过将防灾减灾提升到国家战略，并通过采取综合治理的有效措施，才能逐步得到缓解。在国民经济持续高速增长和物质财富积累达到一定规模的基础上，减轻灾害及其危害，既是维护已经获得的发展成果的需要，更是为了国家长远发展的需要。因此，我国确实到了应当高度重视防灾减灾并持续提升综合防灾减灾能力的时候了。
注释:
1、“理念优于制度、制度优于技术”是作者多年来的一个研究结论，也是作者对中国许多领域改革的一个基本主张，曾经在多个场合上讲过或者写入相关论文。这种观点主要是针对一些领域只重视技术方案而忽略理念更新与制度创新现象及其所带来的不良后果的。
2、钱穆1990 年发表的《天人合一论》，载香港中文大学新亚书院合一碑亭。
3、郑功成等著. 多难兴邦———新中国60 年抗灾史诗[M]. 湖南人民出版社，2009: 420—421.
4、(美)劳里·加勒特著. 逼近的瘟疫[M]. 杨岐鸣，杨宁译. 三联书店，2008: 序言， 5.
5、郑功成，华颖. 减灾救灾的社会参与机制研究[J]. 政策研究报告，2010，(9) .
6、郑居焕，李耀庄. 日本防灾教育的成功经验与启示[J]. 中国公共安全(学术版) ，2007，(2) .
(作者单位：中国人民大学中国社会保障研究中心)
