我国正处于大规模城镇化的进程中，城市应急管理综合能力是衡量一个城市发展能力高低的重要因素，也是降低灾害损失、可持续发展的重要保证。世界各国的应急管理专家普遍认为，公共安全和应急管理的重点是城市。在城市中，人口密集、土地资源有限，社会运行的各种公共服务功能也越来越趋向于紧密联接与广泛协作。城市中公共场所是体现城市功能和提供社会服务的重要场所。公共场所往往规模大、功能多、人员密集，尤其面临复杂的公共安全风险。交通枢纽、会展中心、购物中心等复合型公共场所正逐渐成为现代化城市经济、社会、文化活动的核心载体。近年来，国内外大型商场、娱乐场所、交通枢纽的火灾和安全事故屡见不鲜，地铁、机场等场所恐怖袭击事件也时有发生。公共场所安全保障已经引起社会各界的广泛关注，这就要求我们采用科学的方法对城市公共场所应急管理水平进行合理的评价，为认清优势和薄弱环节，减少应急管理工作的盲目性，提高应急救援组织的专业化水平，加强应急管理工作提供基础。
一、综述与概念
1.研究综述
在国际上，应急能力评估真正开展只有十几年的历史。1997年，美国联邦紧急事务管理署(FEMA)和国家应急管理协会(NEMA)对全美进行了广泛的应急能力评估，并在2000年进行了细化。该评估体系主要针对各项紧急事务管理职能进行评价，分别是法律、危险识别和评估、风险管理、物资管理、计划、指挥控制协调、通信和预警、行动程序、后勤装备、训练、演练、公众教育信息、资金管理等方面。2002年日本设定了地方公共团体防灾能力的评价项目，即危机的掌握与评估减轻危险的对策、整顿体制、情报联络体系、器材与储备粮食的确保与管理，应急反应与灾后重建计划、居民间的情报流通、教育与训练应急水平的维持与提升等几个评价指标。
在国内，应急能力评估起于2002年首届“中国城市灾害应急管理能力研讨会”，随后应急能力评估逐渐成为应急管理领域的热点问题之一。王绍玉等提出了城市灾害应急能力评价体系的架构，即评价体系应包括灾害危险性评价、城市易损性评价和城市灾害应急管理能力三大部分。邓云峰等提出城市应急能力评估体系框架。铁永波等选取了城市灾害监测与预警能力、城市灾害防御能力、城市居民的应急反应能力、政府部门的快速反应能力、应急救援能力、资源保障能力等6个一级评价指标。我国台湾地区参考了美国和日本的研究对中央和地方政府管理部门进行评估。此外，还有针对地震、地铁环境、防火减灾的应急能力评价研究和应急指标体系与评估模型的研究。
可以说，从评估的对象和层次来看，各有不同。在不同层次上面，考虑的因素及其重要性都是不一样的，剐此指标体系很难具有通用性。比如，国家层面应急能力评估时，预案和政策重要性可能会相对较高;而城市层面应急能力评估时，资源和措施的重要性会相对较高。要开展评估，要澄清的问题包括对谁进行评估、评估指标为何、如何评估等。以上研究多以城市或政府为研究对象，进行整体性评估，但对公共场所的应急能力评价研究较少，关于这一主题的理论探索和经验尝试在国内尚有许多空白。
2.概念与定义
目前，在各类文献中，对于公共场所并没有一个严格的定义。一般情况下，对于公共场所均是给出其适用范围，而不是直接用定义描述。比较明确的一个例子是，美国NFPAl01—2006等规范中对公共建筑规定为：建筑物或局部聚集人数不小于50人的场所，如会议、礼拜、娱乐、餐饮和候车(机)等场所。参考我国《企业事业单位内部治安保卫条例》的规定，从重点单位的范围中，我们把其中可以视为公共场所的摘出如下：机场、港口、大型车站等重要交通枢纽;大型商贸中心;大型文化、体育场所。
可以发现，公共场所具有开放性、服务性、人群聚集性等特点。从其公众性和服务性的特点考虑，在本文中，我们倾向于这样定义，公共场所是对社会公众开放的，提供休闲、娱乐、购物以及其他服务的，有一定人员聚集的场所。
对于酒店、影剧院、超市、体育馆、大型娱乐场所等人员密集的公共场所，一旦发生灾害，一方面，由于灾害自身的致灾因子(热、力、毒等)对人员造成伤害;另一方面，也常因人员慌乱、拥挤而阻塞通道，发生互相踩踏的惨剧，或由于逃生方法不当造成人员伤亡。公共场所在应急能力建设方面具有自身风险高、易受侵害等特点。这些特点不仅要求单位自身应加强安全风险管理，提高突发事件预防和应急处置的能力，而且要求包括政府相关部门加强对重点单位安全的监督和指导，在救援力量和物资上给予保障和重点考虑，以保障公共安全和社会经济的稳定发展。
应急能力即对突发事件的应急管理能力，指的是实体能胜任突发事件应急管理的条件，代表了具有公共管理和服务职责的实体对突发事件的预防、准备、控制和恢复能力。《中华人民共和国突发事件应对法》定义突发事件为：是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。对于应急能力的评价来说，应该从应急管理的全过程考虑，建立科学合理的评价指标体系，进行综合评价，明确应急能力相对于其风险状态所处的水平。
二、综合评估框架
1.应急能力构成的三维框架
城市公共场所应急能力评价体系应该从系统的角度，通过对应急准备、应急救援、应急机构、应急资源、城市致灾环境、应急过程等全面分析建立。构建公共场所应急能力评估指标体系的过程是对各种应急要素进行梳理、分析和量化的过程。由于应急能力内涵的广泛性及系统的复杂性，在评估指标的选取上存在许多不同的方式。国内外许多学者也提出了若干不同的指标体系，这些指标体系具有不同的层级和思路，指标选取也有定性和定量的不同，但是，目前尚没有一种普遍认可的构建指标体系的科学方法。
应急能力具有阶段性特点，涉及应急管理的事前、事中、事后三个过程，按照我国突发事件应对法的规定，应急能力涵盖预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等四个阶段。应急能力具有环境关联性特点，公共场所的应急能力评价虽然是针对较小的空间范围，但也需要考虑城市环境的因素。一方面，公共场所面临的风险既有内部的风险，也有外部的风险;另一方面，公共场所往往依赖于城市整体的救援能力，如周边是否有必要的公安、消防、医疗等救援力量以及救援力量的远近等。因此，构建指标体系时，要考虑其指标的完备性，不能仅着眼于自身。
此处，我们考虑三个维度来综合分析。
(1)应急能力时间维——四个应急阶段。遵照国家应急管理的流程进行分析，参考《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国突发事件应对法》中规定的各个应急环节，以时域上的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应急阶段分析为主线，在指标体系构建中，需要分析识别各个应急阶段中的主要影响因素和关键措施，并对其影响性进行评判。
(2)突发事件风险维——四类突发事件。突发事件风险的辨识与评估是应急能力评价的基础性工作。科学的应急能力构建应基于公共场所面临的风险开展相应预防和控制措施。通过对自然灾害风险、事故灾难风险、公共卫生风险和社会安全风险等四类风险进行全面细致的辨识，确定公共场所面临的主要突发事件风险类型。
(3)应急能力空间维——三个空间层次。在空间层次上，对公共场所自身因素、周边区域因素、城市大环境等三个层次进行划分，既识别公共场所的自身抗灾能力，又结合其所在城市的整体能力。在公共场所自身因素中，考虑结构承载能力(如抗震等级);在周边区域因素中，考虑风险和应急救援资源等所在的位置和资源可达性;在城市大环境中，主要考虑公共政策、专项预案、应急指挥基础条件(如通信)等。很显然，每个层次对应急能力内容的要求都不一样，综合应急能力评估要将三个层面评估内容结合起来。
在此处的分析模型中，三个维度作为构建指标体系中要素分解的考虑因素。在指标体系分解中，仍然将时间维作为横向贯穿的主线，将突发事件风险维度和应急能力的空间维度所涉及的指标纳入到不同阶段去考虑。比如在横向上，将应急能力在时域上划分作为主线，将应急的各个阶段进行划分建立评价指标体系，对预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援和事后恢复与重建等阶段作为一级指标。从应急能力的空间构成来说，划分场所自身、周边区域和城市大环境等三层空间，对各个层次的影响因素进行分析。从风险的维度考虑，面对不同的风险类型在不同应急阶段中的措施重点不用，如对于地震灾害侧重于预防准备和应急救援，对于气象灾害侧重于监测预警;不同的风险类型在空间上的存在也有不同特点，火灾风险存在于场所内部，而爆炸、地震等通常存在于场所的外部(恐怖袭击除外)。考虑到风险的维度，可以根据风险的需要增加必要的评估要素。因此，要以应急能力的时域划分为主线，以风险维度和空间维度为补充，分析和分解二级、三级指标，确定时空结合的评价指标体系。
2.综合评价分析
科学的应急能力构建应基于公共场所面临的风险开展相应预防和控制措施。通过对自然灾害风险、事故灾难风险、公共卫生风险和社会安全风险等四类风险进行全面细致的辨识和评估，确定公共场所面临的主要突发事件风险类型和风险的大小。在应急能力评价时，将时问维度与风险维度对应分析，以风险维度为线索，分析是否采取了必要的应急预防、预警、处置救援、恢复等措施。
应急能力构成的三维框架，可用于确定综合评价指标体系的方法，从不同的方面来全面考虑。综合评价相对复杂，涉及较多的指标，通常都有几十个，如何确定每个指标的权重就成为一个关键问题。常用的方法一是主观赋权法，由专家根据经验主观判断来分析确定权重，二是客观赋权法，根据指标之间的相关关系或各指标之间的变异系数来确定权重。由于应急管理较为复杂，指标之间直接关联关系不明确，应急能力评价通常采用基于专家经验的主观赋权法，如层次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)、模糊综合评价法(Fuzzy Comprehensive Evaluation，FCE)。当应急能力按照评价指标体系进行打分评估时，其总分值可以直观表达为
n
P0=∑(Di×Wi)
i=l
其中，P0为应急能力，Di为指标体系分量i的分值，Wi为指标体系分量i的权重。
我们需要根据公共场所应急能力评估的特点，对评估结果进行综合考量。应急能力具有相对性特点，应急能力的评价结果是一个相对的概念，应急能力的强弱应与其存在风险类型和风险的大小相关联。公共场所与城市整体上考虑所面临的特定风险不完全相同，脆弱性程度也千差万别，针对特定风险类型和脆弱性水平的应急功能设置的数量与质量就成为面临风险与现实能力体系的一种表征。
从风险的识别与评估来说，应急能力的评价必须与风险关联起来考虑，采取有针对性的措施。不同公共场所所面临的主要风险是不一样的，在评价时，应该对公共场所面临的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等类型尽可能全面的识别，再分析应急管理中是否有相应的预防和控制措施。
从脆弱性分析来说，脆弱性可以看成是安全的另一方面。应急能力是对脆弱性的保护能力。脆弱性增加，安全陛降低。脆弱性越强，对抗御灾害和从灾害影响中恢复的能力需求就越强。
因此，在综合考量时，将P0认为绝对应急能力，将其相对实际风险与脆弱性的综合应急能力表达为
P0
Pr=————
kr×kv
其中Pr，代表考虑风险与脆弱性的相对综合应急能力，kr和kv分别代表公共场所风险大小和脆弱性的修正因子，有kr，kv≥1。修正因子的确定，将和每个公共场所的实际情况相关。因此，当绝对应急能力P0值一定时：在一定的脆弱性条件下，风险越大，相对应急能力会变得越小，需要引入风险修正因子kr;在一定的风险条件下，脆弱性越大，相对应急能力会变得越小，需要引入脆弱性修正因子kv。比如，对一个场所来说，已有一定应急能力，但其内部人群从成人变成儿童时，脆弱性增加，相对应急能力趋于减弱。再如，当场所由于周边环境发生变化，带来新的风险时，相对应急能力也趋于减弱，要考虑是否采取了有针对性的应急措施来增强能力。
城市公共场所的应急能力评价，是城市化进程中防灾减灾和应急管理领域中重要的研究内容。城市公共场所的应急能力评价，一方而要从整体的应急能力出发考虑，另一方面需要从公共场所自身特点出发考虑。本文从应急能力的时域构成、空间域构成以及突发事件的风险出发，建立了基于应急能力时间维、突发事件风险维、应急能力空间维为划分依据的三维度应急能力构成框架，并提出了基于风险和脆弱性的相对应急能力综合评价分析方法。建立全面的城市公共场所应急能力评价方法，开展实例研究，将具有较大的应用价值。对于增强公共场所的应急能力，对保护人身安全具有重要意义。
作者简介
陈涛，清华大学公共安全研究院副研究员。袁宏永，清华大学公共安全研究院副院长，研究员。苏国锋，清华大学公共安全研究院副研究员。
本文转载自《中国应急管理》
