一个时期以来，我国在公共安全建设方面取得了可喜的成果。《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》又把公共安全作为独立领域进行战略研究。但是，随着我国城镇化进程的加快，城乡公共安全受到了严峻的挑战。据统计，我国每年因公共安全问题造成的人员伤亡逾百万，经济损失高达6500亿元，占GDP总量的6%[1]。国际安全科学领域有一条著名的“海恩法则”：每一起严重事故背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆，而这些征兆背后又有1000个事故隐患。从目前情况看，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会治安等突发事件的关联性越来越强，高风险城市和不设防农村的问题并存，互相影响、互相转化。如何构建城乡一体化的公共安全体系，成为我们亟须解决的重要课题。
一、当前我国公共安全的现状及其主要问题
(一)公共安全教育严重滞后于现实需要
如何增强公众公共安全意识，提高相关安全知识、技能水平，是我国公共安全教育工作的首要任务，也是我国防灾、减灾工作面临的重要难题之一。由于缺乏自觉、长期、全面的公共安全教育，公众的公共安全防范意识淡薄，存有侥幸心理，缺乏基本的防灾、减灾和自我保护意识。一是我国目前还没有关于公共安全教育的统一立法。现行教育法规对公共安全教育还没有做出相应规定，而其他法规只做出原则性规定，公共安全教育的立法体系尚未形成。二是学校公共安全教育没有受到应有重视。实践证明，学校的安全教育，特别是中小学时期的安全教育最重要。我国与发达国家相比，中小学和大学在公共安全教育的时间、内容、形式和手段等方面都存在很大差距。三是针对专业生产的公共安全教育培训欠缺。尤其针对农民工的教育培训不到位，农民工因缺乏必要的安全常识而导致的安全生产事故频发。四是社会公共安全教育不完善。特别是对农民、老年人、下岗失业人员、残疾人等特殊群体的公共安全教育的针对性不强，效果也不是很好。五是公共安全教育与经济社会发展不相协调。虽然我国在防灾、减灾的硬件上投入不断加大，但作为减少灾害损失的最重要软件之一的公共安全教育却不尽如人意。公共安全教育的缺乏导致了许多灾害后果的加剧。
(二)公共安全事件的应急预警机制不健全
目前，我国公共安全管理中，在预测预警、应急决策和处置等运行机制方面还存在一些问题。一是缺少统一规划和要求的灾害信息管理系统。虽然有关部门建立了独立的灾害信息管理系统，但由于缺少统一的规划和要求，标准不一，格式各异，重复建设，自成体系，难以实现灾害信息和减灾资源的优化配置和充分共享，难以对公共安全危机进行全面的监测预警。二是许多城市还没有统一、权威的应急中心。日常受理公众报警求助的应急中心有公安、医疗急救、森林防火、供电、供水、燃气等十多个。这些中心大多是按照职能部门或行业来划分的，无论是在管理主体、执行主体还是服务内容上都相对独立，在公众心目中也缺乏权威。三是有些应急预案常常流于形式。虽然一些地方制定了突发公共事件应急预案，但由于一些预案疏于演练和人员培训，甚至很多应急预案是从其他地方或部门照抄照搬来的，基本上不符合当地的实际情况，因此难以发挥应有的作用。
(三)公共安全的行政管理体制不完善
新中国成立以后，我国逐步建立了门类相对齐全的按灾种划分的灾害分类管理系统。但是，这种单灾种管理体制存在多头管理、反应迟缓、效能低下、资源浪费等问题。一是缺乏应急救援部门整体合力。我国的应急救援队伍基本上都是分灾种、分部门、分系统建立的，功能单一、力量分散、缺少统一规范、缺乏整体合力。二是组织管理“条块”分割现象相对严重。我国公共安全管理的组织体系是以分领域、分部门管理为特征的，沿用“条块”方式将突发公共事件管理交由有关职能部门去承担，缺乏常设性、专门性、权威性的公共安全管理、协调机构。三是缺少常设的应急管理协调机构。目前我国涉及灾害管理的部门多达十几个，分别管理不同的灾害事故。这种管理机制专业性比较强，但各部门在应急应变方面还缺少协调机制，难以应付灾害并发的问题。随着公共安全事件的综合性和跨地域性日趋明显，危机处理中所涉及部门越来越多，仅仅依靠各级政府现有的部门设置，成立一个临时性领导小组来协调相关部门的工作，已不能满足现代化公共安全管理的需要。
(四)公共安全领域的法律法规不健全
法制建设是公共安全管理的基础和保障。目前，我国公共安全法制建设方面虽然取得了很大成就，但也存在一些问题。一是有关部门公共安全责任界限不明确。这与公共安全法律不健全和分散的部门管理体制相关联，并直接导致了在公共安全事件突发时的责任模糊。二是公共安全的立法适用范围较窄、层次较低。比如，已经制定的《戒严法》、《防洪法》、《消防法》、《安全生产法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《环境保护法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规，均存在这样的问题。三是一些公共安全领域尚缺乏必要的法律依据。目前我国在公共安全领域，还有一些重要法律法规没有出台。比如，《公共安全法》、《紧急状态法》、《反恐怖法》等。四是现行法律法规对公共安全的级别认定不到位。缺少关于确认公共安全的国家标准，很难应对大规模和情况复杂的公共安全事件。公共安全法制的公众知晓度、认同度较低以及社会心理等方面存在的问题，也是造成已有公共应急法律法规不能充分发挥作用的重要原因。
(五)公共安全管理最大的难点是落实
当前，在构建城乡一体化公共安全体系的过程中，有法不依、执法不严、违法不究问题在一些地方、一些部门比较严重。一是存在权力不明、责任不清、追究不严的问题。有的公共安全法律法规因缺乏相应的责任条款，一些执法不力的行政部门尚有“不做又怎么样”的潜意识。二是配套性的法律解释不健全。我国的法律一般都制定得相对原则，需要配套性的法律解释来完善。如果实施细则及相关的配套法规或规范性文件不能尽早出台，必然会影响到法律的实施效果。三是公共安全法律法规执行不到位、监管存在漏洞。有的地方早就被发现存在公共安全隐患，执法部门也曾提出停业整改，但当地政府的态度却模棱两可，导致隐患单位带险营业;有些公共安全隐患因涉及复杂的利益关系，有的执法部门甚至给隐患单位开绿灯，还有一些地方领导宁愿以牺牲安全为代价换取一时的经济发展。目前存在涉及公共安全的行业整顿声势大、责任追究进展慢的现象，容易让公众产生“风声过后一切照旧”的忧虑。如何以具体明晰的规则来确定管理人、直接责任人、监督人的责任，是我国公共安全治理的关键。
(六)公共安全管理系统的技术含量偏低
目前我国绝大多数地方还没有建立城乡一体化的公共安全信息管理系统。这在很大程度上影响了监测公共安全风险、获得有效信息、发布管理信息、采取应对措施等工作的开展。一是信息搜集、传送和处理机制不够健全。这使得行政机关过分依赖行政系统内部的信息搜集、传送和处理机制。在这种情况下，有些基层组织很可能从自身利益出发对公共安全信息进行取舍，进而出现谎报、瞒报现象。二是经验决策往往占据主导地位。在决策上，许多地方和部门对运筹学、对策学、规划学、系统分析等决策技术和方法运用不够，一些决策还依靠“拍脑袋”、开“碰头会”。公共安全管理的非专职化也使得决策和管理不能满足公共安全特殊要求，难以进行有效的管理。三是我国公共安全管理的标准化水平比较低。虽然防火、防震、食品安全、安全生产等领域具有一定的技术标准，但尚处于起步阶段，还没有制定统一的应急救援标准。公共安全管理标准化水平较低甚至某些标准的缺失，很大程度上影响了公共安全应急处理的效果。
