随着我国经济建设的快速发展，城市化、工业化步伐加快，人流、物流越来越集中，塌方、泥石流、矿山、化危品泄漏、核事故、恐怖袭击、爆炸、火灾、水灾、风灾、冰冻、地震、船舶、航空、轨道等各种自然灾害事故、突发公共事件、人为灾害事故呈逐年上升趋势，各种灾害事故呈现出突发性、多发性、连锁性、扩展性、复杂性和不可预见性的特点，这些事故如果得不到迅速有效处置，势必给国家财产和人民群众生命财产安全造成不可估量的损失。新《中华人民共和国消防法》第三章第二十七条明确规定：“公安消防部队除保证完成本法规定的火灾扑救工作外，还应当参加火灾扑救工作外的其他灾害或者事故的抢险救援工作”。 国办59号文件也明确要求全国重点抓好县（市）应急救援队伍建设，并在经济发达、具备条件的乡镇组建乡镇应急救援队伍。长期以来，消防部队一直担负着部队驻地消防安全监督管理和灭火、抢险救援等保护地方经济建设、国家公共财产及人民生命财产的安全，维护社会稳定的工作任务。加强公安消防部队应急救援工作是职责所系、群众所盼，是问题所需、形势所迫，是在新的历史起点上推动公安消防事业大发展的重要机遇。为此，建立和完善政府应急救援机制显得尤为重要。
一、 应急救援机制的现状分析
（一）应急救援分级响应机制需要进一步加强。汶川大地震发生后，国家迅速启动了地震应急预案，在国务院抗震救灾指挥部统一领导、指挥和协调下，灾区各级人民政府和民政、公安、安监、交通、铁道、水利、建设、教育、卫生、电力等有关部门，以及广大人民解放军、武警官兵迅速实施抗震救灾工作，抢救了大量被困群众。但是，地震发生后，有关部门未根据国家地震应急救援预案的要求，第一时间将权威信息通报给公安消防部队，没有公布响应等级、明确响应主体及单位，致使地震救援时沟通、协作方面存在一些不足。导致公安消防部队等相关救援力量不能及时根据灾情，预先针对性地确定救援目标、调动救援警力、调整救援行动。
（二）应急救援预案操作性不够强。灾害发生后，各级政府和相关部门应立即按照预案实施灾害应急，但在这次实际实施救援过程中发现，各级应急预案缺乏实战性，可操作性不太强。最初现场实行的政府统一领导，地震部门综合协调、各部门参与的应急救援工作体系不是十分顺畅，原有预案也没有将公安消防部队作为专业救援力量调往灾区，而是作为防止火灾发生，处置地震次生灾害事故的救援队伍。另外，各级政府制定的总体预案只宏观提出调动公安消防部队参加各类灾害事故的应急救援，对如何调动、调动程序、远距离兵力运输、后勤保障等问题没有具体明确。
（三）应急救援指挥机制应满足更多救援需求。发生特别重大自然灾害，应经国务院批准，由平时领导和指挥调度防灾减灾工作的国务院防灾减灾工作联席会议，转为国务院抗灾救灾指挥部，统一领导、指挥和协调防灾应急与救灾工作。但从这次特大地震灾害救援过程中，我们感到，国家尚未成熟建立政府统一下的应急救援指挥机构和指挥中心，致使应急救援现场协同作战指挥机制不健全，没有形成国家层面上的指挥体系，公安消防部队和其他专业救援的队伍，调往灾区参加抗震救灾时，调动的程序、权限不够明晰，影响了作战效能的最大发挥。
（四）专业地震救援力量要进一步发展壮大。近年来，为有效整合资源，避免重复建设，国家地震局已依托公安消防特勤队伍在23个省、自治区、直辖市建立了地震灾害应急救援专业队伍。这支以抢救人命为主要任务的专业救援队伍在各种灾害事故处置中，抢救了许多被困群众，受到人民群众高度赞誉。多年来，由于缺乏统筹规划和有效整合，一些部门、行业、系统各自组建应急救援队伍，多头进行装备、营房和训练设施的投入、互不隶属、应急响应慢、救援效能低，不仅给国家带来很大的财政负担，而且在实际救援中，也暴露出各救援力量之间、同一救援力量之间协调不够，配合不够默契，降低救援效果等问题。
（五）应急救援通信保障能力比较薄弱。目前，我国各应急救援职能部门均初步建立了各自的应急指挥平台，这些系统各自独立、自成体系，难以实现信息共享和互联互通，在地震等大灾害救援中，无法做到统一联动、协调和配合，造成了联动响应滞后、合成指挥不力，对救援工作产生不利影响。这次特大地震灾害导致公用无线和有线通信设施损坏，灾区通讯中断，在众多救援队伍和人员使用公用网络无线通信时，信道拥挤通信受阻，无法保证现场的救援通信需要。同样，公安消防部队依赖公用通信设施，最初作战时指挥信息不畅，出现盲点，无法保证大范围、长距离情况下的调度指挥，无法通报灾情等情况。
（六）应急救援战勤保障能力亟待提高。主要表现是：一方面，国家应急机动保障力量不足。从这次特大地震救援看，救援力量中，没有一支国家建立的专业性、机动性强的综合应急救援保障队伍，虽然地震救援应急力量中有180人的国家地震救援队和1.3万人的消防专业救援队伍，仅能作为作战力量使用，而没有可随时可调动的综合保障专业应急队伍。另一方面，应急救援保障的方式也是不明确的。公安消防部队的应急保障是由社会保障，还是由部队自身保障，国家没有相应的规定。同时，抗震救灾暴露出部队大规模跨区域作战时，储备的装备器材品种不全、数量不足，后勤保障物资缺乏，难以应对特大灾难事故，道路交通受阻无法调运装备物资。
二、应急救援机制建设对策
建立健全以公安消防队伍为主体、其他专业力量联动的应急救援力量体系，实行“统一领导、综合协调、分级负责、条块结合、属地管理”的应急处置原则和“统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效”的应急救援工作机制，能在最短的时间内以最少的投入获得最大的应急救援效能。
（一）转变思想观念，树立创新意识。各级政府要切实增强对应急管理特别是应急救援工作严峻性、长期性、复杂性的认识，增强建立完善政府应急救援体系的责任感、危机感和紧迫感。要从“立党为公，执政为民”的高度，本着整合资源、提升能力、服务大众的要求，充分认识公安消防部队作为政府应急救援主体力量的必要性、重要性和可行性，加快实践，推进建设。政府有关职能部门要克服本位主义和部门利益，本着优势互补、协同配合的原则，大力支持建好建强公安消防应急救援力量。公安消防部队要进一步树立“大消防”理念，破除“份外事”的思想，坚定不移地拓展和深化社会抢险救援工作，加强特勤业务建设，增强非火灾类事故灾害的生命救助、化学品事故、交通事故救援、民事救助等各类公共安全应急救援本领，坚强有力地承担起政府应急救援主体力量的重任。
（二）制定法律法规，明确救援体系。公安消防部队应当积极给党委、政府当好参谋助手，积极推动应急救援立法工作，建立起符合国情、利国利民的应急救援法律保障体系。重点明确三种关系：一是明确主体关系。建立一支党委、政府直接领导下的专业应急救援队伍，立足常规、常备、综合、攻坚的职能定位，推进主体建设，对现有各种应急救援力量进行“大重组、大整合”，集中人、财、物资源建好政府应急救援队。二是明确结构关系。以预案建设为基础，形成“以政府应急救援队为主体、以专业救援力量为补充、以其他公共救援力量为基础”的“层次性”构架，这也符合政府应急管理中的分级管理原则。三是明确指挥关系。建立统一的政府应急救援指挥中心，形成统一高效的应急协调联动机制，真正将应急救援融为整体，极大地提高快速反应能力和联动作战能力。
（三）健全应急机制，整合救援力量。一是建立处置突发事件联动机制。把当地公安、消防、武警、驻军、交通、煤气、化工、卫生、环保、通信等有救援能力的单位纳入抢险救援应急体系，明确各有关部门在抢险救援工作中的任务和协调配合，确定抢险救援响应机制和启动形式、组织原则和通信指挥方法，做到有备而来。二是制定各类灾害事故抢险救援预案，开展深入的调查研究，实事求是的分析灾害事故可能发生、发展的过程和处置措施，既要在灾害事故的预防处置和善后处理上有对策，也要在处置技术上有着落。三是组织开展实战演习。通过实战演习，明确任务、方法、程序和注意事项，明确参战的单位和力量，明确组织指挥和各部门的协调关系。
（四）加强装备建设，提高救援效能。加强公安消防部队装备建设是做好抢险救援工作的重中之重，加强装备建设，必须坚持适度超前、优化组合的思路，从精、从高、从优提高公安消防装备的科技含量和现代化水平。尤其是公安消防坦克、防化洗消车、抢险救援车、水上救援车等特种车辆，以及侦检、破拆、堵漏、救生、警戒、照明、排烟、输转、防护等抢险救援器材和防化服、防毒衣、隔热服等先进个人防护装备。为适应抢险救援业务训练的需要，构建可以开展灭火战斗、水上救援、井下救人、化学危险品事故处置等综合训练的基地，形成一个设备较齐全、性能较可靠、技术较先进、保障较有力的公安消防装备体系。要强化装备合成，进一步建立和完善个人防护装备、高科技装备、特种装备、消防通信等4类装备体系结构；要加强管理与培训，实现人与装备的最佳结合。
（五）深化训练改革，创新训练模式。要紧紧抓住培养高素质人才这一根本要务，基层指挥员和战斗员要加强特殊灾害事故处置技战术学习，尤其是化学危险品和毒气的理化性质、技术参数、事故特点、处置程序与措施、行动要求、注意事项等等，在参加处置时做到心中有数，避免盲目、蛮干。要突出针对性训练。应急救援训练坚持从“实战”出发，结合本地区、本区域或辖区抢险救援的特点，开展好针对性训练。特别对于特殊灾害事故处置中的侦察检测、稀释降毒、稀释驱散、器具堵漏、进攻防毒、冷却保护、洗消处理等重点课目要进行分解训练和综合训练，锻炼提高基层消防部队抢险救援的处置能力。要强化科技练兵。社会抢险救援训练，既要注重训练手段的科学性，又要注重训练内容的科学性，向科技要战斗力。要针对各种社会抢险救援的处置，探索以现有装备实施处置和救援的战法。要制定和完善社会抢险救援处置预案，并在此基础上加强模拟演练，不断修改完善，使预案更加科学合理，贴近实战。
（六）推进科技强警，提高反应能力。一是在指挥中心建设上，坚持“统联结合”的原则，加强各级指挥中心建设，建成覆盖各级消防部队的计算机通信指挥系统。“统”即由总队统一组织、领导，按统一标准统一开发，建成各级指挥中心和大（中）队接处警中心。“联”即指建成的指挥中心要互联互通，资源共享，形成一个统一的有机的指挥系统。二是在指挥系统开发运用上，加强各类计算机辅助决策系统的开发和应用，在规范战训资料的基础上出台有关标准，统一建设涉及水源、预案、装备、实力等的数据库，适时利用人工智能等高新技术，建成灭火救援指挥辅助决策系统。三是在现场图文传输上，建成通达各大队的视频会议系统，实现视频会议、营区监控、远程教育等功能，充分利用卫星、数传电台、移动电话网等技术和资源，为每个执勤中队配备一套无线图像传输系统，将事故现场图像实时传输到各级指挥中心。
（七）强化战勤保障，打牢物资基础。按照“快速反应、全力以赴、灵活保障、整体协调”的要求，一是要建立物资储备保障制度。公安消防部队在参与处置各类灾害事故时，后勤部门要在最短的时间内，从物质和技术上以最快的速度为一线作战部队提供灭火、救援必需的一些特殊器材装备，保证油料、灭火剂等不间断供应。二是要健全信息保障制度。做好大型灾害事故救援时与地方通信、卫生、交通、电力、水利、石油等政府职能部门的沟通协作。三是要完善生活保障制度。确保长时间作战时能为一线官兵提供食品、饮水和休息。可以通过与驻地餐饮单位签订协议，由他们在战时负责向参战官兵配送食品，还可以研发装备战勤给养车，并配备专职驾驶员。四是要建成医疗保障制度。必须紧紧依靠社会力量的参与，即与驻地120急救中心及市区各大医院建立联动机制，经常性开展演练，确保战时协作和分工；探索并建立总队医院、支队卫生所、中队卫生室三级医疗保障机构，定期组织医务人员学习培训，提高其综合素质和现场救护能力。五是建立专家人才保障制度。围绕可能发生的灾害事故性质，建立医疗救护、化学危险品泄漏、环保检测等方面专家人才库，详细收集其姓名、住址、工作单位、专业类型、专业等级和联系方式等资料，保证战时可以及时查阅和调动。
（八）建立跨区域救援机制，提升协同作战能力。实施跨区域联合作战和建立快速反应机制是现代灭火救援任务的现实需要，要建立跨区域联合应急救援机制，努力提高综合救灾效率及整体应急救援能力。一是要建立区域性灭火救援联动机制，构建区域性灭火救援综合平台。二是要加强信息技术的开发与运用，实现信息资源片区共享。三是要求以科技为载体，提高模拟训练的成效。四是要进行跨区域灭火救援拉动训练和协同作战演练，提高资源共享能力，消防队伍只有通过跨区域拉动训练、协同演练，才能相互交流经验，建立符合各地实际情况的大型灾害事故处置程序，提高队伍之间、消防力量与社会力量之间协同作战的能力。
