国家地震应急救援规划

前  言
 
地震应急救援工作是防震减灾事业三大工作体系之一，是应对地震灾害的直接和重要手段，是党和政府执政能力和国家应急管理能力建设的重要内容。为加强地震应急救援工作，提高国内外地震灾害应对能力，指导“十二五”期间本领域各项工作，依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《国家防震减灾规划（2006－2020年）》、《国务院关于进一步加强防震减灾工作的意见》（国发〔2010〕18号）、《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国发〔2006〕24号）、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家地震应急预案》和“十二五”《中国地震局事业发展规划纲要》，制定本规划。规划期为2011年至2015年。
 
第一章  现状分析

21世纪以来，全球强震频发，灾害惨重。我国四川汶川、青海玉树和日本、印尼、海地、巴基斯坦、新西兰等一系列强震，都造成了重大人员伤亡和财产损失。如何提升和发挥应急救援手段，科学有效应对地震，减轻地震灾害对经济社会的冲击和影响，日益成为国际社会和政府间广泛关注和协调应对的重大问题。
 
一、地位作用

党中央明确提出通过全方位推进应急管理体制和方式建设，显著提高应急管理能力，最大限度地减少突发公共事件造成的危害，最大限度地保障人民生命财产安全。基于我国多震灾的基本国情和相对薄弱的灾害综合防御能力，持续加强地震应急救援工作体系建设，对于最大限度地减轻地震人员伤亡和经济损失，十分重要，非常必要。在汶川、玉树地震等抗震救灾中，应急救援工作取得显著成效，凸显了其在保障国家公共安全方面的重要地位，特别是应对大震巨灾方面不可替代的重要作用。《防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《国家地震应急预案》等，进一步明确了各级政府、相关部门、社会组织、军队和公民的地震应急救援权责义务。有效应对突发地震灾害事件，强化我国地震应急救援能力建设，已成为事关和谐社会建设和经济社会发展全局的重大政治问题、民生问题、安全问题和社会问题，成为党和政府以人为本、科学发展执政能力建设的重要方面，成为国家公共安全和责任型、服务型、效能型政府建设的重要内容。
 
二、需求分析

2000年以来，特别是汶川地震后，党中央国务院更加重视防震减灾事业发展，更加重视应急救援工作体系建设，更加重视高效有序处置国内外突发重特大地震灾害，迫切需要解决我国地震应急救援能力不能完全有效满足政府社会需求的矛盾，以最大限度地减轻地震灾害对人民群众生命财产安全和经济社会发展的危害。

党和政府执政能力建设需求。保护好人民群众生命财产安全，促进实现人与自然和谐相处，是党和政府以人为本执政能力建设的重要内容。随着我国综合国力和国际地位不断上升，高效的地震应急救援能力，已成为党和政府科学应对、有力处置国内外突发地震事件，最大限度地减轻地震灾害损失的重要手段，成为保障我国公民安全，彰显社会主义制度优越性，履行国际人道主义义务的重要方面。

贯彻落实《防震减灾法》的需求。地震应急救援工作体系建设是一项系统工程，需要政府社会协同、人民群众广泛参与。落实《防震减灾法》赋予政府、部门、军队、企事业、公众等地震应急救援的权责义务和法定任务，需要规划统筹、资源整合，形成科学、依法、统一、合力推进地震应急救援工作的局面。

科学有效应对突发地震灾害的需求。我国地震多、强度大、分布广、伤亡重，随着经济社会发展和城镇化进程加速，破坏性地震及其所形成的灾害链，使应急救援的能力和时效面临严峻挑战，对社会经济建设和公共安全的影响加剧。有力有序有效的地震应急救援行动，需要震前、震后各阶段的准备和行动相协调，需要预案、物资、队伍等各环节的措施相适应，需要政府、部门、军队、公众的应急救援行动相联动。

社会管理和公共服务的需求。处置突发重特大地震灾害的应急救援行动，犹如打一场时效性极强的现代化局部战争，需要迅速快捷的信息获取、处置和服务能力，灾情快速评估、准确研判能力，科学有效的人员、装备、物资集结、调运和保障能力，政府、部门、军队、公众的统一行动能力，前后方组织、协调和响应能力，以及机动有力、训练有素的专业队伍等。依赖于震前有效宣传、预案演练、体制机制和队伍建设以及应对准备等，依赖于震后快速动员、迅速应对和有力行动，这些都对加强震前应急救援社会管理和公共服务及震后应急管理和应急服务提出迫切需求。
 
三、工作现状

我国党和政府历来高度重视地震应急救援能力建设。特别是进入新世纪以来，作为国家公共安全、政府应对国内外突发地震事件能力建设的重要内容，地震应急救援事业得到长足发展，形成了党委领导、政府负责、部门协作、分级响应、属地管理、社会参与的地震应急救援管理体制，建立了国家地震应急救援法律法规体系和地震应急预案体系，初步建立了政府主导、部门合作、区域联动、军地协同和全社会共同参与的协调联动机制，组建了国家和地方地震灾害紧急救援队、地震现场应急队和其他专业队伍，志愿者队伍建设初具规模，全国共有地震救援志愿者10余万人。初步建立了国家和省级地震应急指挥技术系统，建立了国家地震紧急救援训练基地，推动了大中城市地震应急避难场所建设，26个省181个地级市规划并建设了地震应急避难场所。国家和地方地震应急救援能力逐步提高。2008年和2010年，我国政府两次启动国家地震应急一级响应，科学实施了汶川、玉树两次重特大地震灾害的应急救援行动，全面检验了我国地震应急救援综合能力。作为联合国常任理事国和负责任大国，我国政府多次派出中国国际救援队赴印尼、巴基斯坦、海地、新西兰、日本等国地震重灾区，实施地震紧急救援和国际人道主义救助，提高了我国的国际地位。

在各级党委、政府的统一领导下，地震部门依法履行地震应急救援管理职责，为政府提供地震应急决策咨询和震情灾情信息服务，提供抗震救灾指挥技术支撑，组织开展地震应急预案修订、地震应急检查、应急演练、救援队伍建设、社会志愿者队伍建设，做好国家重大活动和重要时段的地震安全应急保障等，取得明显成效，地震应急救援社会管理和公共服务能力得到普遍提高。汶川地震后，中国地震局科学全面总结了地震应急救援工作，针对震前应急准备、震后应急救援行动等主要环节明确了目标，对存在的薄弱环节和亟待解决的重大关键问题，采取了相应措施，为科学有序推进国家地震应急救援体系建设，进一步提升我国地震应急救援能力奠定了基础。
 
四、存在问题

现阶段，我国地震应急救援工作体系建设的主要矛盾，仍是地震应急救援能力不能满足突发重特大地震灾害高效应对处置的需要。主要表现在：一是地震应急预案的针对性、实用性和可操作性尚待提高；二是各级抗震救灾指挥机构和办事机构的履职能力亟待全面增强；三是地震应急灾情获取和通信保障能力亟需加强，地震应急指挥服务保障系统亟待健全；四是对大震巨灾次生灾害叠加效应的认识和评估手段有限，部门间协同和信息共享还不够；五是各级各类地震紧急救援队伍的建设、管理、培训、协调和联动等还需强化，志愿者队伍能力建设亟待推进；六是全民地震应急防震避险能力需要增强，地震应急避难场所规范化建设亟需推进，基层地震应急救援能力亟待加强；七是地震应急救援科技支撑能力亟待提升，相关理论、技术和装备等亟待创新发展。