[摘 要]德国在应急管理方面具有丰富经验，特别是应急救援队伍建设方面，无论是承担综合救援的消防队，还是其他救援机构，基本上都实现了标准化。本文以德国联邦技术救援署(THW)为例，较为系统地阐述其标准化建设的经验，以期对我国应急队伍标准化进程有所启示和借鉴。
[关键词]救援;标准化;队伍
2009年10月18日发布的《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》(国办发(2009)59号)提出了建立“统一领导、协调有序、专兼并存、优势互补、保障有力的基层应急队伍体系”的目标。如何落实这一目标中的“统一领导”和“协调有序”，是一个值得研究的重要课题，其中标准化建设则可作为一种有益的尝试。近年来，我国为提高应急管理的标准化工作付诸了很多努力。2007年3月5日发布的《标准化“十一五”发展规划》提出了一系列需要建立的应急管理标准。
德国在应急管理方面具有丰富经验，特别是在应急救援队伍建设方面，无论是承担综合救援的消防队，还是其他救援机构，基本上都实现了标准化。本文以德国联邦技术救援署(THW)为例，较为系统地阐述其标准化的建设经验，以期对我国应急救援队伍标准化进程有所启示和借鉴。
THW始建于1950年8月22日，1953年正式成为一个联邦机构，隶属于德国联邦内政部。在建立伊始，THW旨在发挥战争中的民事防护作用。20世纪60年代，THW开始参与灾害救援工作，并在近十几年来逐渐演变为多方面的灾害救援组织，因其标识为蓝色而被誉为“蓝色天使”。作为全国性的灾害救援机构，THW通过模块化的组织架构、程序化的管理模式、规范化的培训体系等方式实现了自身建设的标准化。
一、模块化的组织架构
与德国其他救援机构不同，THW是政府机构，在全国各地设有分支。因而在组织架构设计方面既与其他联邦机构不同，也有别于地方性救援机构。
首先，在组织体系方面，通过垂直性的树状组织设置，THW基本实现了救援力量在全国范围的有效覆盖。THW的组织体系共划分为四个层级，从高到低分别为：
总部(THW一Leitung，Ltg)：设在波恩，由管理人员、志愿者代表和两个办公室组成。下设工作规范(E1)、海外(E2)、能力发展(E3)、物流(E4)以及技术与分支支持(E5)等业务处。其中，技术与分支支持(E5)处又分设人员、组织、财务、信息与沟通等科。THw总部负责进行国际和全国范围的力量调配。
州协会(LV)：德国共有16个联邦州，但出于财政紧张原因，THW于1995年进行机构改革，将原来的16个州协会改变为8个州协会，根据人口规模将一些州协会进行合并。州协会是一种跨区域性的协调机构，协调调配其所辖区域的THW救援力量。
区域分局(GST)：为使救援力量调配更有效，缩短大区域协调所耗费的时间，在州协会之下，THW又设了66个区域分局，具体协调本区域内的地方性救援力量。
地方协会(OV)：地方协会是THW的基层性组织，在全国共有668个，具体负责实施应当地政府请求的应急救援工作。
THW是一个主要由志愿者组成的机构，全国共有8万多名人员，其中仅800多名为全职人员，占全部人员的1%.全职人员全部分布在总部、州协会、区域分局和TIN的培训学校，具体从事一些行政管理或教学研究工作。在地方协会层级，所有人员均为志愿者。
其次，在队伍配各方面，THW通过标准化配备和按需配备相结合的方式，实现了基础力量和专业力量合理化。由于THW的所有救援工作均由地方协会具体负责，区域分局以上的机构只发挥日常管理和救援协调作用。因此，在队伍配备上，THW所有救援人员和救援装备均配给在地方协会。由于灾种和救援任务不同，THW在不同地区的队伍配备需求也不一样。为使队伍配备的合理化，THW采取了一种标准化配备和按需配备相结合的方式。在每一个地方协会，都至少配备一支基础性的救援大队(TEL)，由一个指挥小组和两个基础救援小队组成。其中，指挥小组4个人，配备一辆指挥车;两个基础救援小队分为救援队I(B1)和救援队II(B2)，分别配各一辆带挂车的救援车和9至12名救援人员。除了基础救援大队外，THW还根据需要给每个地方协会配备1至3支专业救援小组。THW目前共有13种不同类型的专业救援小组，分别为：基础设施(I)、供电(E)、照明(BeL)、定位(0)、泵水(WP)、水险(W)、清障(R)、爆破(SP)、后勤和物流(Log)、指挥通讯(FK)、水净化(TW)、搭桥(BrB)、油污处理(01)。各专业小组根据器材配备的不同，又可分为不同的类别。这些基础性和专业化相结合的队伍，为德国境内的应急救援工作提供了坚实保障。。
在国际救援方面，THW也初步建立了几支模块化的队伍，包括：4支快速反应搜救队(SEEBA)、6支快速反应供水队(SEEWA)和1支快速反应空运服务队(SEELift)。SEEBA成立于1988年，目前有60多名队员，可在6小时内完成部署。SEEWA成立于2002年，可在12小时内完成部署，一支SEEWA每天可为4万人提供净化水。SEELift是为THW的国际救援提供海关通关、快速登机办理、协助THW人员外派和归队等空运服务的队伍，设在法兰克福机场附近，由有经验的物流专家组成，随时待命，可在2小时内开展行动。
最后，在指挥架构方面，THW在行政支持组织和具体救援队伍之间具有明确的职责划分。德国法律规定，突发事件的应对由事件所在地政府负责。通常情况下，负责当地具体救援指挥工作的是当地综合救援队伍——消防队。作为一个联邦机构，THW只有经当地政府请求方可参与救援。因此，THW在参与救援时需要听从当地救援指挥部的统一指挥，作为指挥力量的一个组成部分参与救援。但是，在THW系统内部，仍有自己的指挥和协调体系。
在THW系统内部，虽然其建立了从地方协会到总部的四级垂直行政组织，但在救援行动中，这些行政组织并没有参与指挥，而是发挥资源调配的行政支持作用。THW内部的救援指挥权力归属于具体参与救援队伍所设立的指挥部，指挥长通常由事件发生地所属地方协会的救援队大队长或其他指定人员担任。当发生大规模突发事件时，THW通过其各级行政组织向技术救援指挥调配备种所需的人力和物力资源。
二、程序化的行为模式
模块化的组织架构为THW的队伍建设提供了组织保障，但应急救援标准化的精髓更在于行为模式的程序化。经过多年的经验积累，THW通过使用统一的战术标识、采取标准的灾情管理、遵守规范的操作流程等方式实现了行为模式的程序化。
首先，统一化的战术标识。THW建立了很多分门别类的战术标识，包括：基本标识、机构与设施标识、救援任务标识、救护标识、后勤供应标识、指挥标识、战术单位标识、通讯标识，等等。不同类别标识之间的组合又可以表示更多意义的战术标识。以THW最基础的第一搜救队为例，其标识就由多种类别的战术示识组合而成：一是机构标识，方框表示机构，蓝色底和白色边框代表THW：二是战术单位标识，方框上的两点表示“小分队”;三是名称标识，“Bl”表示是第一搜救队;四是人员构成，方框下方的一列数字从左到右分别表示在该搜救队中由“0”个指挥员、“2”个小队长、“7”个队员，共计“9”人组成。统一的战术标识为THW在各种行动中形成程序化的行为模式建立了重要基础，THW所有救援行动也都可以通过战术标识表现出来。
其次，标准化的灾情管理。THW标准化的灾情管理是通过其救援指挥部实现的。在投入救援时，THW会建立一个救援指挥部。THW韵指挥部设立一个总指挥，履行领导与协调任务，在其权限范围内全权负责。在总指挥之下，设立6个指挥部成员，分别用标识“S1”至“S6”表示。其中，S1负责根据救援人员的调配、人员监督、排值班表，确保指挥部的正常运转，保障指挥部的供给：S2负责查明灾情和灾情描述，填写救援日记，向指挥部内外提供灾情信息;S3负责任务分配，包括判断灾情、同总指挥商谈后分配救援任务、同S2商议后召开灾情会议，在总指挥缺位时，S3可以代表总指挥;S4负责后勤保障和行政及财务支持工作，包括：规划、供给、请求救援物资的投入，为救援人员提供后勤保障服务，成本预计、估算和监督，填写财务报表等;S5负责救援中的媒体沟通工作;S6负责救援中的通讯保障工作。
S1至S6并非在所有情况下都一并设立。当灾情规模较小时，一般仅设立S1至S4.S5和S6只有在较大灾害时才设立。当一个事件太大需要投入力量很多时，THW通常会将救援进行分区。这种分区可以是按照区域划分，也可以是根据灾害种类划分。此时，会建立一个救援总指挥部，各救援分区建立分区指挥部。除了不需设立S5之外，分区指挥部的其他构成与总指挥部相同，媒体沟通工作由总指挥部的S5统一负责。在救援过程中，如果设立了行政指挥部，则救援指挥部不设立S5，媒体沟通工作归属行政指挥部负责。分区指挥部其他成员与上级指挥部的同一类别成员形成垂直性的沟通机制，确保灾情管理的统一性。
除了总指挥和S1至S6之外，与救援指挥有关的但不属于指挥部成员的，还包括一个通讯信息中心和一个信息处理员。通讯信息中心设立在指挥部旁边的通讯车内，负责接收和发送与救援指挥有关的信息，通常由3至4人组成。信息处理员与指挥部在一起工作，但不参与决策工作，而只负责通讯信息中心和指挥部之间的信息传递和分发。
最后，规范化的操作流程。从根本上而言，THW行为模式的标准化表现为其救援过程中规范化的操作流程。无论是救援指挥，还是具体救援实施，THW都有一套规范化的流程。以废墟搜救为例，THW要求所有救援队员都要遵循以下原则：要持续观测废墟结构的变化：尽量避免在废墟瓦砾间行走，必须行走时要提高警惕、深思熟虑;不要不加思考就做出“临时决定”;在进入现场之前，要请建筑专家或静力学专家来评估、判断废墟的结构是否安全;检查是否存在基础性危险(尽可能通过市政部门了解燃气、供电、供水、废水、化学品等);要对整体局势有大致的了解。
除了基本原则之外，THW建立了一套“五个阶段”的搜救流程。阶段一：勘察。对直接的和相邻的破坏区域进行勘察，以便作为下一步决策的基础。勘察方式包括：自己亲自勘察、询问当事人、搜索废墟边缘地带、从第三方获取信息。勘察阶段要求做到：确保救援地点的安全，掌握破坏情况和破坏单元，识别、消除或标识危险，调查询问和了解情况，上报情况和提出请求。阶段二：搜救。即将被埋、被困人员从容易进入的破坏单元中营救出来。搜救阶段要求做到：搜索未受损的建筑部分，留意建筑损伤和隐蔽性危险，询问获救人员，向上级做详细汇报。这一阶段不允许使用重型器械。阶段三：深入搜救。即在那些难以进入、但根据经验估计尚有幸存者的区域中开展营救。要求做到：根据目击证人的证词和自己的观察，有针对性地进行搜寻;仔细搜寻那些形成空间的破坏单元;采取大规模的定位搜救措施;使用重型机械设备进行营救;采取技术性安保措施。阶段四：定位搜救。要求：根据推测仔细搜寻所有可能有幸存者的地方，进行大规模的定位，确保残余楼体的安全，使用重型技术设备进行营救。阶段五：清理废墟。要求：清运建筑废墟;要时刻考虑到仍有可能会找到其他幸存者;挖出位于难以到达地方的受难者;定期中止清理作业，以便在新形成的废墟结构中进行定位搜救。THW对于进入阶段五具有严格的规定：在进入阶段五之前，必须确保已经搜索完所有可能有幸存者的地方;只有救援指挥部才有权下令救援工作转入阶段五;如果在清理作业的过程中找到幸存者，应重新回到阶段四。
三、规范化的培训体系
标准化在一个人或一个组织内的实现相对容易，但要在一支分布于668个地方协会的8万人的队伍之中实现则并非易事。THW之所以能做到这一点，归根结底在于其建立了一套规范化的培训体系。THW的培训体系采取基础性培训和专业化培训相结合的形式，按照标准化内容进行。
首先，基础性培训。THW欢迎所有人加入其行列，成为一名救援人员。THW为所有想成为其志愿者的人提供免费的基础技能培训，由志愿者所在的地方协会进行培训。基础培训包括以下内容：
基础培训一：学习时间100小时，内容包括有关设备和器械的了解和运用、基础医疗救护技能。所有THw人员均必须接受基础培训一的培训，结束后要进行考试。考试合格的人员，就可成为THW的救援队员。
无线通讯知识：24小时，为自愿选择培训项目，但大多数人员都会选择参加。
基础培训二：40小时，内容为各地方协会所设立的专业救援组的相关技能。基础培训二为自愿参加项目，感兴趣者可参加。但参加者均要接受考试，通过后可成为专业组的救援队员。
基础培训三：80小时，内容为指挥知识与技能，按照不同岗位培训，包括指挥通讯领导、远程通讯指挥和指挥助手等三种岗位。三种岗位的培训内容都是40小时的理论讲授和40小时的演练培训。
其次，专业化培训。经过地方协会的基础性培训后，如果还感兴趣，愿意成为更加专业的救援人员或指挥人员，可向其所在的地方协会报名，申请参加THW的联邦培训学校提供的进一步专业培训，由地方协会会长决定是否同意其接受进一步培训。删有两所联邦培训学校，一所在下萨克森州的霍亚(Hoya)，另一所在巴登符腾堡州的诺伊豪森(Neuhausen)。
霍亚学校有19名专职教师，主要提供救援技术的培训，每年培训6500名学员。对救援技术更感兴趣者，可选择到霍亚学校进行深入培训。
诺伊豪森学校有12名专职教师，主要提高救援领导的培训，每年培训6000名学员。按照不同岗位的要求，诺伊豪森设计了一套针对指挥人员的培训体系。内容包括：第一，领导培训，29小时。第二，媒体公关培训，8小时。接受了领导培训和媒体公关培训的人员，才有资格成为THW的大队长。第三，指挥部领导，包括32小时的模块一(S1至S3)培训和10小时的模块二(S4至S6)培训，其中模块二的S6在本阶段只介绍一些基本知识。接受所有上述培训的人，才有资格成为救援指挥或者Sl至S3的领导。第四，S6专门培训，10小时。经过此内容培训的人才有资格成为指挥通讯队长。第五，S4和S6的进一步学习，其中S4内容为40小时，S6内容为86小时。完成所有上述内容培训后，如有兴趣在救援指挥时担任咨询专家角色，还可以选择10小时的咨询专家资格培训，包括四个等级。需要指出的是，由于对媒体沟通工作的重视，THW对于担任S5岗位的人有专门的培训内容，并在必要时送往联邦公民保护局的危机管理学院(AKNZ)进行培训。
最后，标准化内容。无论是在地方协会，还是在联邦培训学校，不管是哪个层级或项目的内容，THW都有标准化的培训内容。对于每一门联邦培训学校的课程，THW都有一份《教师手册》，并附有PPT课件。以《救援队伍行动准则》一课为例，其课程内容包括建筑学基本知识、救援行动的过程、救援地点风险等。教师手册中将这些内容用图文并茂的形式，详细阐述有关内容和描述有关过程与细节。例如，在“破坏单元”中救援部分，教师手册从“被阻隔的独立空间”、“受损空间和一半空间”、“燕巢结构”、“滑动表面”、“压层”、“边缘废墟‘：”被填埋的空间“等多个方面，详细阐述了救援的基本原则、专用设备和战术标识。正是通过这种标准化的内容设计，才使得所有接受培训的人都学到同样的技能，以使其在实际救援中对于相应情况采取同样措施，最终实现行为模式的标准化。
作者简介：
张 磊，博士，国家行政学院应急管理培训中心讲师。
