一、引言
重大突发性政治危机——社会动乱，政府集体腐败曝光、对政府投不信任案，倒阁、罢免政府，政治性罢工、示威、游行，政府集体辞职，选举危机，国内典型事件为大规模群体事件，如法轮功闹事，拆迁问题集体上访，大规模农民工讨薪，静坐省市政府机关大楼等。
2012年7月21日北京发生61年来最大暴雨，受灾面积为1.6万平方公里，受灾人口约190万人，其中房山区80万人，死亡77人。截至22日18时许，共转移群众65933人，其中房山区转移20990人。道路桥梁多处受损，主要积水道路63处，路面塌方31处;民房多处倒塌，平房漏雨1105间/次，楼房漏雨191栋，雨水进屋736间，地下室倒灌70处;几百辆汽车损失严重[1]。
这次大暴雨暴露出我国城市应急管理能力和防汛能力不足，我国建立系统的突发事件应对机制时间不长，实践经验的积累不够，各级政府的应急预案也还处于磨合与完善的阶段。从北京市应对此次城市重大危机可以看到，政府部门在危机预警、应急响应、资源调配和社会动员等方面虽然有着良好的表现，但同样也暴露出诸多问题。“7·21”特大暴雨带来的深刻警示是全民性、立体式的防灾减灾体系还远远没有形成。以往城市灾害与危机管理研究多局限于单一学科的技术角度，本文试图从政府公共管理及跨学科角度，在历史的追溯中关照今天，在今天的灾例中展望未来，以7·21大暴雨为案例视角对我国政府今后如何应对城市重大危机做整合性、前瞻性战略研究。
二、城市重大危机风险评估与排查
城市重大危机管理的基础性、前瞻性、战略性工作的第一步就是对城市重大风险事项、风险源、风险因素做出预测与评估。而此次北京大暴雨前整个社会对城市排水系统标准不足，设施老化;排水设施建设滞后，排水系统不健全;城市建设引发积水问题;管理缺陷造成设施安全运行保障能力不足的认识是不充分的，更谈不上前瞻性地未雨绸缪，对暴雨之危害性后果估计不足，预测不准。
我国是近年来城市化发展最快的国家之一，城市化已经使我国总人口的一半以上进入城市。但与城市人口快速增长配套的城市管理系统严重滞后，远远跟不上城市化发展的进程。我国各级城市，大都缺乏有效的排水系统。我国城市基础设施建设虽然大上快上，但各地政府重视的是“地上”而不是“地下”，这就必然导致各城市的排水系统建设严重滞后[2]。
早在1998年，中国南方多省市爆发洪涝灾害。在北京，众多专家参与了一次研讨会，会上便有人提出，如果北京大量降雨，下沉路段的排水就是最大隐患。因此，专家们提醒下沉路段要建立截水设施或者排水和蓄水设备，防止积水。还有专家展示了自己绘制的《排水设施规划图》。这个图所列出的积水分布情况与14年以后网友们在“7·21大雨”过后所自制的《北京积水图》上的积水点分布情况如出一辙。
其实，2011年夏季暴雨天气来临之际，我国北京、上海、武汉、南京、重庆、成都、南昌等大、中城市不约而同遭遇水涝，多个城市瞬间变为水城的现实，而当时我国现代城市管理、排水系统建设和环境保护问题并没有引起社会重视。令人记忆犹新的是2011年6月23日，北京全市降水量50毫米，石景山模式口降雨量达215毫米，城区部分路段严重积水，3条轨道交通线路受到影响，2人触电1死1伤，大批下班的人们被困在路上。时隔一个月的2011年7月24日北京全市平均降雨量62毫米，密云北山下降雨量达224毫米，平谷、密云部分地区发生泥石流灾害，5900人被转移，4人死亡，1人失踪[3]。如果2011年6月、7月历经暴雨灾害有关部门重视对暴雨灾害的研究，预测大暴雨对城市的灾害性后果，预测评估城市基础设施对今后承受更大暴雨的能力，预测全市74座下凹式立交桥的泵站抽水能力，认真规划改造城市排水基础设施建设，深入研究管网与管网、管网与河道的有机联通，排查城市防洪排涝盲区，构建综合泄洪排涝雨水利用工程体系，可以肯定地说，北京2012年7·21大暴雨的应对处理就完全是另一番景象。
令人欣慰的是北京市国土局在7·21大暴雨后的第三天组织由专业技术人员构成的15个调查组，对全市10个山区县的重大隐患点、新增加的隐患点和避险场所开展了拉网式应急排查。4天内完成对10个山区县地质灾害隐患点的排查。此次应急排查共调查了隐患点478处，其中有196处为新增加的隐患点。在478处隐患点中，崩塌有321处、泥石流有81处、不稳定斜坡有34处、滑坡20处、地面塌陷22处。共计新发现196处地质灾害隐患点，已经被纳入全市地质灾害台账。全市的地质灾害隐患点都有一个明确的统计和详细的台账，且对新获得的数据进行详细的统计，将做成图鉴和报告，一起送达受到地质灾害威胁的10个山区的政府和相关部门[4]。
对于排查中发现的问题，尤其是新增的隐患点，北京国土局通知当地相关政府和受灾害威胁的群众，并立即展开划定危险区、设立警示标志、补发明白卡等工作，将隐患点的居民纳入群策群防体系。市国土局加紧印制了一万份地质灾害防灾明白卡和1100块警示牌，已经陆续运达各区县国土分局。市路政局组织力量对全市高速公路、国市县级公路沿线易发生地质灾害的路段进行了排查。经排查，共有易发生塌方山区路段213处，已设警示标志。
北京市水务局在7·21暴雨后已抽调全市水务系统的骨干技术力量，部署“7·21”暴雨及洪水的调查评价工作，该调查评价将主要分为九大部分，包括北京水务基本情况;历史暴雨洪水情况;“7·21”暴雨洪水调查;“7·21”暴雨洪水的计算分析;“7·21”暴雨洪水评价;“7·21”暴雨洪水成灾原因分析;暴雨移植分析;对比分析，即与1963年8月北京遭遇的特大暴雨进行对比分析;经验教训及建议。7·21暴雨及洪水调查评价对掌握暴雨洪水第一手基础资料，分析成灾原因、总结经验教训，为灾后重建和未来的规划设计提供数据支撑[5]。
大暴雨后全市已经启动74座下凹式立交桥的泵站改造工作，用时三年全部改造完成。改造完成之后，所有桥区泵站都可以应付60毫米/小时的降水量。完善各桥区的进退水能力，即通过加大压力、加大管道口径等使雨水来去自如。同时将进一步校核各桥区的汇水面积，确定接纳多大范围的水，能力内的水顺利排出、能力外的水不让其流入。而对于外来的“客水”单独建设客水的排水系统。在雨水汇集沿途加装排水口和新建分流排水管道，让雨水流往下沉式立交桥的半路上就被分流排走，减轻泵站压力。外来“客水”与桥下自有水将各行其路。
